Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

La Mesa de las Cortes de Aragón, en sesión celebrada el día 12 de julio de 1991, ha conocido del escrito remitido por el Justicia de Aragón en el que realiza una serie de consideraciones sobre el Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, y ordenado su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón.

Zaragoza, 13 de septiembre de 1991.

Excmo. Sr. Presidente de las Cortes de Aragón:

En el Boletín Oficial de Aragón núm. 25, de 1 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón (corrección de errores en BOA núm. 44), y sobre el mismo, tras su examen, cabe formular las siguientes consideraciones:

Primera.- En el Preámbulo del Decreto Legislativo se dice textualmente: "Dentro de los límites de esa autorización legal (la contenida en la disposición final segunda de la Ley 2/1991) resulta necesario acomodar la numeración del articulado a la nueva redacción, así como reordenar con la debida precisión sistemática el bloque de las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales"".

Tal y como se anuncia en este párrafo del Preámbulo, en el articulado del texto refundido se ha alterado la numeración de los artículos correspondientes a sus Capítulos IX, X y XI para evitar los números bis, ter, quater, cinq, y, además, se han reordenado las disposiciones adicionales y transitorias.

Los términos de la cláusula refundidora de la disposición final segunda de la Ley 2/1991 parece que habilitan a la Diputación General sólo a formular un texto único, y no a regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (art. 8.6 de la Ley 4/1983, de 28 de septiembre, por la que se regula la iniciativa legislativa ante las Cortes de Aragón). Este alcance de la delegación obligaría a que la tarea de la Diputación General se limitase a la yuxtaposición de los preceptos de las Leyes 1/1986 y 2/1991.

Los términos de la cláusula refundidora de la disposición final segunda de esta Ley no coinciden con la dicción literal de la Ley 4/1983, puesto que se dice que se autoriza para que la Diputación General dicte un Decreto Legislativo "en el que quede fijado el texto refundido"". Dada la alternativa del artículo 8 de la Ley 4/1983, que no puede ser desconocida por una ley posterior porque en realidad es reiteración de la regulación constitucional (art. 82), a la que remite el Estatuto de Autonomía (art.15), hay que entender que a lo que se autoriza es a formular un texto único, porque la otra debe ser expresamente conferida.

Además, el supuesto de refundir dos leyes, una que modifica preceptos de otra anterior, es el que encaja en la posibilidad de formular un texto único. Esta interpretación restrictiva nos lleva a que la Diputación General no podría introducir modificación alguna, por nimia que fuese, y su tarea se limitaría a la yuxtaposición de los preceptos de una ley y otra.

Esta rigidez provocaría que el resultado fuese incoherente. De ahí, que el sentido común haga admisible la nueva numeración de determinados artículos, para evitar los números bis, ter, quater y cinq, respetando su orden sistemático.

Sin embargo, la operación innovadora de la Diputación General no se ha limitado a acomodar la numeración del articulado a la nueva redacción, sino que ha alterado la naturaleza de algunas de las disposiciones adicionales y transitorias.

En concreto, hay disposiciones que eran transitorias en las Leyes 1/1986 y 2/1991 y que han pasado a ser adicionales en el Decreto Legislativo (la 2._, 3._, 4._ y 5._ del texto refundido). Por otra parte, se ha producido la migración inversa, disposiciones que eran adicionales y han devenido en transitorias (la 1._, 2._ y 3._ del texto refundido).

Esta operación innovadora no parece que esté amparada por la habilitación, ya que supone alterar la naturaleza de las disposiciones y la estructura formal de la norma. Es cierto que el legislador originario (las Cortes de Aragón) goza de una relativa discrecionalidad al dar contenido a las disposiciones de la parte final de las leyes. Pero el legislador secundario (la Diputación General) sólo puede moverse dentro de los límites de la habilitación legal concreta.

Hay, además, una razón de fondo para exigir la previa habilitación expresa para esa innovación, y es la importancia del encuadre sistemático de un precepto para su interpretación, según los criterios del artículo 3 del Código Civil.

Segunda.- En mi opinión, en el texto refundido se ha omitido un apartado de un artículo modificado por la Ley 2/1991.

El apartado omitido es el número 3 del art. 40, según el contenido que le da la Ley 2/1991, que dice: "Artículo 40.- 3. Sustituir con el texto actual del artículo 40.4 (integrado en el párrafo 4._ del artículo 37 six)"". El texto "actual"" del art. 40.4 es el que tenía el artículo 40.4 en la Ley 1/1986, en su redacción original, que decía lo siguiente: "Los funcionarios que asistan a los cursos previstos en el presente artículo continuarán en servicio activo con reserva de puesto de trabajo y percibirán la totalidad de las retribuciones que les correspondan cuando la jornada lectiva sea idéntica a la jornada de trabajo o incompatible con ésta"".

En el Decreto Legislativo, el artículo 37 six, en la redacción dada por la Ley 2/1991, ha pasado a ser el artículo 42. Este artículo 42 está formado por cuatro párrafos numerados, cuyo contenido es el siguiente: el 42.1 es el 37 six 1; el 2 es el 40.1 de la Ley 1/1986; el 3 es el 40.2 de la Ley 1/1986, y el 4 es el 40.3 de la Ley 1/1986.

Por otra parte, el 40.4 de la Ley 1/1986, que pasa a ser el 40.3 en la Ley 2/1991, no aparece en el texto refundido. En nuestra opinión es un precepto que ha sido omitido. No figura ni en el artículo 42 del Decreto Legislativo ni como artículo independiente, resultado de transcribir el art. 40.3 en la redacción dada por la Ley 2/1991.

Esta omisión provoca una infracción por defecto: se ha omitido en el texto refundido una norma que debió incluirse en el mismo, con la consecuencia de que tal norma continúa en vigor, pese a la derogación formal y expresa de las Leyes 1/1986 y 2/1991.

Tercera.- Además de la infracción por defecto u omisión, en el Decreto Legislativo 1/1991 se aprecia una infracción por exceso ya que incluye una norma no contenida en las disposiciones que iban a ser refundidas.

En el preámbulo del Decreto Legislativo se dice que "se modifica la fecha inicial para la adquisición del grado personal con el fin de adecuarla a la nueva fijada en el artículo 33 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que ha sido promulgada con ligera posterioridad a la aprobación por las Cortes de Aragón de la Ley modificatoria"".

La disposición transitoria sexta del Decreto Legislativo establece que "con objeto de que exista la conveniente homogeneización con los funcionarios de la Administración General del Estado, el cómputo del tiempo necesario para la consolidación del grado personal por los funcionarios transferidos o trasladados a la Administración de la Comunidad Autónoma referirá su fecha inicial al día 5 de julio de 1977, con efectos económicos desde el 1 de enero de 1991"".

La disposición transitoria sexta ter de la Ley 2/1991 decía lo mismo, salvo el inciso "[...] la fecha inicial al día 1 de enero de 1985"".

En el texto refundido se incorpora lo dispuesto en el art. 33.1 y 3 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1991, que modificó la fecha inicial para la adquisición del grado personal de los funcionarios de carrera, regulada en el art. 21 de la Ley estatal 30/1984.

Hay en la disposición transitoria sexta del texto refundido una vulneración del ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación. Al incorporar el contenido de una norma de una ley estatal en el texto refundido, no comprendida en el ámbito de la delegación, se produce una infracción material por exceso. En este caso, la eficacia del Decreto Legislativo se ve alterada, ya que ese exceso priva a esa norma del rango de ley, pasando a ser un simple reglamento o bien, incluso, cabría sostener la nulidad de la norma incluida en la disposición transitoria sexta.

Cuarta.- El Decreto Legislativo 1/1991 incluye un anexo en el que se establecen clases de especialidad en los cuerpos y escalas, de conformidad con lo previsto en el art. 17.2 del texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública.

En primer lugar, se observa una errata, y donde dice art. 17.2 debe entenderse 16.2, ya que aquél se refiere a las relaciones de puestos de trabajo y éste a los cuerpos, escalas y clases de especialidad. Pero esta cuestión no es la destacable, ya que tal error se salva con una atenta lectura del texto. El dato importante es que tal anexo del Decreto Legislativo es una norma que, según se dice en el preámbulo, tiene meramente rango reglamentario.

En efecto, en el preámbulo se dice que "en aras de la misma conveniencia metodológica de unidad de cuerpo normativo que aconseja la refundición del texto legal, se procede a efectuar la agrupación de las plazas de cada escala según su clase de especialidad, tal como previene el artículo 16.2 de la Ley, aprobando -oída al efecto la Comisión de Personal- las que figuran en el anexo, que, a diferencia del artículo único del presente Decreto Legislativo, tiene meramente rango reglamentario"".

Bajo el nomen iuris y nomen legis Decreto Legislativo se recogen dos tipos normativos distintos: en el artículo único del Decreto Legislativo, una norma con fuerza de ley, y en el anexo, una norma reglamentaria; el resultado es un híbrido entre ley y reglamento.

El hecho de que bajo una misma denominación aparezcan dos normas de diferente rango debe calificarse como contraria a la seguridad jurídica.

Como es doctrina aceptada, los preámbulos o exposiciones de motivos carecen de valor normativo, aunque sí tienen valor interpretativo. La afirmación que se hace en el preámbulo del Decreto Legislativo sobre el rango del anexo no tiene valor normativo, aunque aclara que el anexo carece de cobertura en la autorización de refundir y es el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria (disposición final primera del propio Decreto Legislativo).

El citado anexo es un reglamento ejecutivo de desarrollo parcial del artículo 16.2 de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma que carece de denominación, número, fecha, firma y refrendo, y además no va articulado, aunque al mismo se le "comuniquen"" los datos identificativos de la norma de rango legal a la que se incorpora como anexo. El carecer de denominación supone una infracción del art. 15 de la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, que exige que las decisiones de la Diputación General adopten la forma de Decreto, ya que la denominación de Decreto Legislativo está reservada por la Constitución (art. 85) y por la Ley aragonesa 4/1983 para las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada .

Esta exigencia se deriva de la seguridad jurídica, de modo que la norma delegada debe aparecer con el rótulo o ropaje de "decreto legislativo"" para remarcar que se trata de una disposición con rango de ley. Sensu contrario , implica una merma de la seguridad jurídica la falta de todo dato identificativo del reglamento que se inserta, como anexo, a continuación del Decreto Legislativo, sin que sea suficiente la mención del preámbulo a su rango reglamentario (en la práctica, en las colecciones legislativas privadas, los preámbulos se suelen omitir).

La justificación para tal operación acumulativa que se ofrece en el preámbulo carece de razón de ser: "en aras de la misma conveniencia metodológica de unidad de cuerpo normativo"". Por esa razón, se podrían haber refundido todos los reglamentos sobre función pública de la Comunidad, aprobando un "código de función pública"", operación que carecería de cobertura legal (sirva el ejemplo de llevar la operación al absurdo).

El ejemplo de inclusión de normas de diferente cáracter en un mismo texto que más se aproxima al examinado es el caso de leyes que contienen normas que son "leyes orgánicas"" y otras que no tienen tal cáracter, a efectos del artículo 81 de la Constitución española. En estas leyes parcialmente orgánicas se delimita formalmente su naturaleza en el propio artículado, habitualmente en una disposición final ( verbi gratia , la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, disposición final quinta).

A diferencia de este supuesto, en el que estamos, en el mismo escalón normativo (categoría de ley), en el Decreto Legislativo examinado se mezclan, como ya hemos indicado, dos tipos normativos, jerárquicamente relacionados, bajo la independencia de una sola norma, con el nomen legis de Decreto Legislativo, indicando en el preámbulo (que carece de fuerza normativa) el diferente rango que posee el artículo único y el anexo. Esta técnica normativa puede reputarse, como ya hemos expresado supra, contraria a la seguridad jurídica, principio general de Derecho, constitucionalizado en el art. 9.3 de la Norma fundamental.

Quinta.- El artículo 8 de la Ley 4/1983, de 28 de septiembre, por la que se regula la iniciativa legislativa ante las Cortes de Aragón, establece en su apartado 7 que éstas, en la ley de delegación, pueden establecer fórmulas adicionales de control, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.

Por otra parte, los artículos 142 y 143 del Reglamento de las Cortes establecen los cauces para el control sobre las disposiciones de la Diputación General con fuerza de ley. El primero de ellos, el 142, dispone, de modo genérico, que la Diputación General, dentro de los quince días siguientes de haber hecho uso de la delegación, debe dirigir una comunicación a las Cortes que contenga el texto articulado o refundido, y éste debe ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón. El artículo 143 fija el cauce procedimental para el supuesto de que las leyes de delegación establecieran un control adicional parlamentario de la legislación delegada.

En la Ley de delegación examinada (disposición final segunda de la Ley 2/1991, de 4 de enero) no se ha establecido un control parlamentario adicional. Esta circunstancia no obsta para que la Diputación General, una vez que ha hecho uso de tal delegación, deba comunicar a las Cortes de Aragón el texto refundido para que el mismo sea objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Cámara, en virtud del mandato contenido, de modo genérico, en el artículo 142 del Reglamento de la misma.

En el caso examinado no tenemos constancia del cumplimiento de esta obligación por cuanto que, hasta la fecha, el texto refundido no ha sido publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón.

Por cuanto antecede, en cumplimiento de la misión de tutela del ordenamiento jurídico aragonés que me viene encomendada por el Estatuto de Autonomía y en los términos establecidos en la Ley 4/1985, de 27 de junio, reguladora de la institución,

HE RESUELTO

Primero.- Sugerir a la Diputación General:

a) Que en el ejercicio de la delegación legislativa que le confieran las Cortes de Aragón sea más rigurosa, actuando dentro de los límites de la misma, y si comparte nuestra interpretación sobre las infracciones por defecto o por exceso observadas en el Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, proceda a corregirlas por el medio más idóneo.

b) Que, en aras de la claridad del ordenamiento jurídico aragonés y de la seguridad jurídica, no ejercite de modo conjunto su potestad reglamentaria y su potestad legislativa derivada y, en concreto, respecto al reglamento que desarrolla el artículo 16.2 del Decreto Legislativo 1/1991, que lo modifique, identificándolo como Decreto y, en cualquier caso, corrija la referencia al artículo objeto de desarrollo.

c) Que, en el caso de no haber cumplido el mandato del artículo 142 del Reglamento de las Cortes, cumplimiento del que no tenemos constancia por la inserción del texto refundido en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, dé cumplimiento extemporáneo al mismo.

Segundo.- Sugerir a las Cortes de Aragón:

a) Que en los casos de leyes de delegación para refundir textos legales se especifique si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos, de conformidad con la alternativa en el artículo 8.6 de la Ley 4/1983, de 28 de septiembre.

b) Que en el supuesto de que la Diputación General no haya dirigido a las Cortes de Aragón la pertinente comunicación que contenga el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, incumpliendo el mandato del artículo 142 del Reglamento de las Cortes, exijan su cumplimiento, y que el texto refundido sea objeto de publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón.

c) Que en futuras leyes de delegación, de conformidad con lo establecido en el número 7 del artículo 8 de la Ley 4/1983, de 28 de septiembre, y en el artículo 143 del Reglamento de las Cortes de Aragón, se considere la oportunidad y conveniencia de hacer uso de la potestad de establecer un control adicional parlamentario, con previsión de efectos jurídicos, de la legislación delegada.

Sin otro particular, esperando conocer la postura del órgano de su Presidencia en relación con estas sugerencias, le saluda cordialmente.

Zaragoza, 3 de junio de 1991.

El Justicia de Aragón
EMILIO GASTON SANZ