Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

De conformidad con lo establecido en el artículo 172 del Reglamento de la Cámara, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón de la Comunicación remitida por la Diputación General de Aragón sobre la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón ante el proceso de comarcalización, que ha sido admitida por la Mesa de las Cortes de Aragón en sesión celebrada el día 20 de octubre de 2000, y acuerda su remisión al Pleno de las Cortes.

Zaragoza, 20 de octubre de 2000.

1. Introducción

2. La Organización Territorial de Aragón

3. Desconcentración y Descentralización

3.1. La desconcentración como principio rector de la Organización Administrativa

3.2. Descentralización y Organización territorial

3.3. La coordinación territorial

3.4. Principio de Desconcentración: enunciación en el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad

Autónoma

3.5. La desconcentración administrativa en la Administración de la Comunidad Autónoma

3.6. Criterios vertebradores de una Administración periférica autonómica

4. Organización de la Comunidad Autónoma

4.1. Organización General

4.2. Los Sistemas de Información en la Administración de la Comunidad Autónoma

4.2.1. Antecedentes

4.2.2. Situación actual

4.3. Organización Periférica de la Administración de la Comunidad Autónoma

4.3.1. Planteamiento general

4.3.1.1. Los Delegados Territoriales

4.3.1.2. Las Delegaciones Territoriales

4.3.1.3. Las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón

4.3.1.4. Los Servicios Provinciales Departamentales

4.3.2. Análisis por Departamentos

a) Departamento de Economía, Hacienda y Empleo

b) Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes

c) Departamento de Agricultura

- Oficinas Comarcales Agroambientales

d) Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social

e) Departamento de Cultura y Turismo

f) Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo

g) Departamento de Educación y Ciencia

h) Departamento de Medio Ambiente

- Zonas Medioambientales

4.4. Estructura periférica provincial de la Administración Institucional

4.4.1. Consideración general

4.4.2. Análisis por Organismos

a) Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón

b) Servicio Aragonés de Salud

c) Instituto Aragonés de la Mujer

d) Instituto Aragonés de Servicios Sociales

e) Instituto Aragonés de Empleo

4.4.3. Otros Organismos Públicos

4.5. Órganos Colegiados Periféricos

4.5.1. Consideración previa

4.5.2. Panorama actual de los Órganos Colegiados Periféricos

5. Propuesta de Ordenación de la Administración Periférica

5.1. Consideración previa

5.2. Delegados Territoriales

5.3. Servicios Provinciales

5.4. Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón

5.5. Unidades Departamentales Infraprovinciales

6. Los Entes Locales en el Proceso de Desconcentración y Descentralización de la Administración

Autonómica

7. Conclusiones

1. INTRODUCCIÓN

La evolución del proceso autonómico iniciado en 1979 y el volumen de las competencias transferidas a la Comunidad Autónoma de Aragón durante los últimos veinte años, próximo ya al techo competencial que establece el Estatuto de Autonomía de Aragón, obliga a plantear una seria reflexión sobre la situación organizativa del conjunto de la Administración autonómica aragonesa y sus perspectivas de futuro. A estos efectos, es aconsejable recordar que, de un presupuesto de 1.067 millones de pesetas en 1982, se ha pasado a un presupuesto de casi 350.000 millones en el año 2000 y de más de 372.000 en 2001. Paralelamente, el volumen de personal incorporado a la Comunidad Autónoma, tras las transferencias en materia de educación no universitaria, supera ya los 22.000 efectivos, con un coste superior a 90.000 millones de pesetas y, a medio plazo, con la incorporación de las competencias en materia de Justicia, Empleo y, especialmente, del Insalud, se aproximará a los 45.000 empleados públicos.

Tomando estos datos como punto de partida, su proyección futura pone de manifiesto que la necesidad de ordenar adecuadamente la organización de la Administración autonómica aragonesa constituye, sin duda alguna, una de las principales asignaturas pendientes de la Diputación General de Aragón desde el momento de acceso a la autonomía, y el reconocimiento del enorme esfuerzo de organización que requiere. De hecho, la articulación organizativa de las estructuras administrativas centrales y su vinculación con los servicios periféricos -a los que apenas se ha dedicado una atención efectiva en el conjunto de normas organizativas y de atribución de competencias dictadas durante más de veinte años-, es una prioridad y un requisito imprescindible para la modernización y el desarrollo de la actual organización, en la que, cada vez en mayor medida, se pone de manifiesto la insuficiencia en la desconcentración territorial que tradicionalmente ha caracterizado el funcionamiento de la Administración autonómica aragonesa desde el acceso a la Autonomía y ello pese a las previsiones contenidas en el artículo 43.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón que, en definitiva, en concordancia con el artículo 103.1 de la Constitución Española, viene a apoyar la organización administrativa de la Comunidad Autónoma sobre los principios de «jerarquía, eficacia, objetividad, economía, coordinación, desconcentración y descentralización».

La dinámica económica y social que, cada día en mayor medida, afecta a las organizaciones públicas, obliga a la adopción de acciones encaminadas a promover la flexibilidad de sus estructuras con el objetivo principal de adaptarse a un entorno social sumamente cambiante, aproximar la prestación de los servicios a unos ciudadanos cada vez mejor informados y, muy especialmente, a incrementar la calidad de los mismos.

Desde esta perspectiva, el estudio de la cuestión planteada no es baladí, ni puede abordarse de forma aislada, circunscrita a un ámbito determinado y desconectada del conjunto de la organización administrativa y territorial, razón por la cual esta comunicación debe incidir en el análisis del conjunto de la actual estructuración territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en términos que permitan establecer un diagnóstico de la situación en que se encuentran las distintas áreas funcionales que la configuran y, con base al mismo, promover la adopción de un conjunto de medidas necesarias para alcanzar el cumplimiento de tales objetivos de forma congruente con la realidad de una Administración desconcentrada o, al menos, con su vocación de serlo.

Por ello, esta comunicación parte de la consideración primordial de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, como un conjunto de órganos cuya misión fundamental es la prestación de servicios públicos con el nivel de calidad que requiere el ciudadano. Aceptado esto como la más clara justificación del ser de la Administración Autonómica de Aragón, resulta evidente que, tanto su organización estructural y funcional, como sus sistemas de gestión, no pueden instrumentarse al margen de la política general de organización territorial de Aragón o de las restantes programaciones regionales, sino que, por el contrario, debe ser el resultado directo e inmediato de ambos, a los que, desarrollándolos, debe complementar.

Todas estas consideraciones aconsejan llevar a cabo una previa valoración de la organización territorial de Aragón, del nivel de aplicación del principio de desconcentración en su organización, y del papel que debe corresponder a los distintos servicios -centrales y periféricos-, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, con una vinculación directa a los criterios de ordenación del territorio, analizando con posterioridad la realidad actual de las estructuras centrales y periféricas -con sus carencias y disfunciones- para avanzar, finalmente, una serie de propuestas que incluyan medidas encaminadas a su ordenación futura , en las que ha de primar como idea vertebradora de la organización, la adecuación de sus ámbitos de actuación y presencia a la delimitación comarcal del territorio, incorporando como elemento final de esta comunicación una referencia a las posibilidades de descentralización de funciones y competencias propias de la Administración autonómica en favor de los entes comarcales.

2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ARAGÓN

El artículo 5 del Estatuto de Autonomía de Aragón establece que «Aragón estructura su organización territorial en municipios y provincias. Una ley de Cortes de Aragón podrá ordenar la constitución y regulación de las comarcas.»

Partiendo, pues, de una organización básica de carácter provincial, la aparición de la comarca en el escenario político y administrativo aragonés se produce con una doble significación. Por una parte, y ése es el principal aspecto a destacar, como una entidad local de carácter supramunicipal, en la que se agrupan diferentes municipios para la prestación y desarrollo común de una serie de servicios o actividades de carácter o ámbito supramunicipal. Se presenta, por consiguiente, como uno de los posibles remedios a la actual situación de atomización municipal al llamado «minifundio local», realidad que permite cuestionar la capacidad de los pequeños municipios para afrontar los problemas y exigencias de gestión de los tiempos modernos. Por otro lado, la comarca viene a ser una posible circunscripción de la estructura periférica de la Administración autonómica, complementaria de la tradicional organización basada en la circunscripción provincial. En definitiva, como un espacio óptimo de encuentro entre las instancias autonómica y local, que ha de servir de cauce a la cooperación y engarce de ambas Administraciones.

El primero de los aspectos citados se halla contemplado expresamente en el ordenamiento jurídico aragonés, cuyos principales exponentes los constituyen las siguientes disposiciones:

- Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón.

- Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón.

- Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.

El segundo de los aspectos referidos constituye una reiterada voluntad del legislador, expresada en una pluralidad de disposiciones, cuyas formulaciones se reproducen aquí a modo de recordatorio:

- La Ley de Comarcalización de Aragón, en su disposición adicional primera, vino ya a establecer la siguiente previsión: «En el plazo de seis meses, la Diputación General unificará las divisiones comarcales y supramunicipales que vengan aplicándose por los distintos Departamentos a efectos de organización y gestión de los servicios a su cargo, al objeto de procurar la homogeneización del mapa comarcal como base geográfica de servicios periféricos, de modo que éstos se refieran a un área comarcal o a un conjunto de áreas comarcales determinadas».

- Consecuente con lo anterior, la Ley de Delimitación Comarcal de Aragón incorporó una disposición adicional segunda del siguiente tenor: «1. Los Departamentos de la Diputación General de Aragón utilizarán como base territorial para sus servicios periféricos las divisiones recogidas en la presente delimitación comarcal. Antes del 30 de septiembre de 1997 la Diputación General de Aragón llevará a cabo el proceso de adaptación de dichos servicios periféricos.- 2. Excepcionalmente, cuando en un sector concreto de la acción pública deban atenderse áreas de menor extensión, el conjunto de dos o más subcomarcas deberá coincidir con una de las áreas comarcales que se establecen».
- Por su parte, la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, proclama en su artículo 7 que «la Administración de la Comunidad Autónoma se organizará de acuerdo con los principios de división funcional en Departamentos y de gestión territorial mediante Delegaciones Territoriales de ámbito provincial en Huesca y en Teruel, y otros órganos o unidades administrativas de ámbito provincial, comarcal, supracomarcal o local que se creen de acuerdo con lo establecido en esta Ley».
Dentro del Capítulo que la Ley dedica a la organización territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma, se regulan expresamente los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón en Huesca y en Teruel (artículo 20) y los Servicios Provinciales de cada Departamento (artículo 22). Mención especial cabe hacer al contenido de su artículo 21, en el que se establece lo siguiente: «1. La organización territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma se establecerá mediante Decreto del Gobierno de Aragón, de conformidad, en su caso, con lo previsto en la Ley de comarcalización de Aragón.- 2. Esta organización se adaptará a los objetivos y a las necesidades de cada Departamento u organismo autónomo.- 3. El Gobierno de Aragón, a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, podrá crear oficinas delegadas de carácter interdepartamental en aquellas comarcas y localidades en las que se considere conveniente por las características geográficas, demográficas o sociales de las mismas».
Este mandato organizativo ha sido cumplimentado, en principio, con la promulgación del Decreto 74/2000, de 11 de abril, del Gobierno de Aragón, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón que, a efectos organizativos expresamente se refiere en su preámbulo a la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón y a la Ley 7/1998, de 16 de julio, por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenación Territorial de Aragón y, tras declarar su objetivo primordial de acercar la Administración Autonómica al ciudadano, plantea la necesidad de «... dar respuesta satisfactoria a las demandas que se deriven de los programas de comarcalización de la Comunidad Autónoma a cuyos efectos se refuerza el papel de la red de Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón como paso preliminar para una desconcentración efectiva en dicho ámbito de la gestión de los servicios.»
El citado Decreto 74/2000, de 11 de abril -complementado en cuanto afecta específicamente a la reorganización de las Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en Huesca y Teruel, por el Decreto 75/2000, de la misma fecha-, determina en su artículo 1, que la Administración periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón está constituida por los siguientes órganos: a) Las Delegaciones Territoriales de la Diputación General de Aragón en Huesca y Teruel; b) los Servicios Provinciales de los Departamentos; y c) las Oficinas Delegadas.
- Finalmente, hay que citar la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, cuyo artículo 17 se dedica a la adaptación de las estructuras administrativas al proceso de comarcalización, en los siguientes términos: «La reordenación de competencias y servicios que resulte del proceso de comarcalización deberá llevar consigo las adaptaciones de la estructura de la Administración de la Comunidad Autónoma que sean precisas para garantizar los principios de eficacia, descentralización, coordinación y economía de gasto público.- El Gobierno dará cuenta a las Cortes de Aragón, cada seis meses, de las medidas de reforma que, en relación con los servicios de los distintos Departamentos y organismos se hayan adoptado en el periodo inmediatamente anterior para acomodar sus estructuras al proceso comarcalizador y a las delegaciones y transferencias de competencias que éste lleve consigo».
Todo ello obliga, como primera medida, no sólo a un reforzamiento de la organización provincial de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, sino a incorporar a la regulación y configuración de la planta periférica de la organización administrativa, la demarcación comarcal como ámbito territorial de actuación de los órganos o unidades administrativas de carácter infraprovincial que se establezcan. La comarca pasaría así a ser un nivel periférico de implantación general, si bien la normativa -como bien puede apreciarse-, atendiendo las características singulares del territorio y demografía aragoneses, flexibiliza dicho criterio, admitiendo el establecimiento de ámbitos supracomarcales en los que se engloben varias delimitaciones comarcales (caso de las Oficinas Delegadas) y de ámbitos subcomarcales, siempre y cuando queden circunscritos dentro de una delimitación comarcal (dicho criterio puede verse atendido en la actual planta de las Oficinas Comarcales Agroambientales y de las Zonas Veterinarias).

3. DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

3.1. La desconcentración como principio rector de la organización administrativa

Los principios de descentralización y desconcentración aparecen expresamente enunciados en el artículo 103.1 de la Constitución, que, al definir los criterios básicos de la Administración Pública establece que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho».
El principio de desconcentración administrativa postula la atribución de las competencias preferentemente a los órganos periféricos en lugar de a los órganos centrales de las distintas Administraciones Públicas, así como la disminución de los lazos de control de éstos sobre aquellos. En definitiva, su objetivo es acercar el órgano resolutorio al medio en que su resolución ha de surtir efecto. La desconcentración constituye, pues, un criterio fundamental de distribución de competencias entre los distintos órganos administrativos, a través del cual se determinan la competencia jerárquica, entendida como el reparto vertical de las funciones y potestades sobre una determinada materia, y la competencia territorial, definida como la distribución horizontal de las funciones y potestades en razón del territorio, entre órganos que se encuentran en un mismo nivel jerárquico, razón por la cual, a los efectos que interesan a esta comunicación, debe destacarse la trascendencia de dicho principio en la correcta ordenación de las organizaciones administrativas.
En cuanto mecanismo de atribución de competencias a órganos administrativos de inferior rango jerárquico o de menor ámbito territorial de actuación, el principio de desconcentración, permite diferenciar entre la desconcentración funcional -operada entre órganos jerárquicamente ordenados en virtud de la cual las competencias se asignan a los órganos de inferior rango jerárquico- y la desconcentración territorial, mediante la cual las competencias se asignan a los órganos periféricos de ámbito inferior. No obstante, la diferencia entre órganos centrales -cuya competencia se proyecta o ejerce sobre la totalidad del ámbito territorial propio de la Administración- y periféricos, cuya competencia queda reducida a una parte del territorio, no debería reducirse al ámbito territorial de competencia del órgano sino que debe llevar aparejada también una diferenciación respecto al tipo de funciones atribuidas.
Por ello, la ordenación de la organización periférica de la Administración autonómica aragonesa no sólo exige la aplicación del principio de desconcentración territorial, ya que sobre la estructura periférica resultante de tal aplicación, debe operar también la oportuna desconcentración funcional entre el conjunto de órganos que la componen. En tal sentido hay que destacar la insuficiencia que, en su aún vigente redacción, implica la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, al reconocer exclusivamente la condición de órganos administrativos a los Servicios Provinciales, impidiendo con ello la existencia de otros órganos dentro de la estructura de aquéllos -como podrían ser, en su caso, las subdirecciones provinciales- o la atribución de la condición de «órganos» a ciertos elementos infraprovinciales de la estructura periférica, caso de las oficinas departamentales de ámbito comarcal o infraprovincial. Dentro del proceso organizativo de desconcentración territorial, difícilmente podrá valorarse como un avance reformador de la Administración la creación de estructuras o plantas administrativas de carácter infraprovincial si, posteriormente, la propia Ley imposibilita la atribución de competencias ejecutivas a tales oficinas o centros administrativos por carecer éstos de la condición de órganos administrativos, grave inconveniente de tipo legal, para cuya solución ha sido necesario plantear una adecuada revisión de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, con el fin de posibilitar una vía de diversificación de los órganos administrativos, al menos en lo que afecta a la estructura periférica.
Igualmente hay que aludir a las relaciones entre la desconcentración y el principio de jerarquía. Los órganos periféricos departamentales derivados de la desconcentración territorial forman parte de la estructura del Departamento y están sometidos plenamente a la autoridad jerárquica de sus órganos directivos y superiores, toda vez que la distribución jerárquica de la competencia material se establece entre los órganos propios -tanto centrales como periféricos- de un Departamento. Toda fórmula organizativa que se proponga para reordenar la Administración periférica debe partir de esta realidad incontestable, debiéndose respetar, por razones obvias de especialización y eficacia, la línea jerárquica propia de cada Departamento. Dicho planteamiento obliga a configurar los órganos de competencia general de la estructura periférica -Delegados Territoriales y Oficinas Delegadas- como órganos con funciones de carácter coordinador en su ámbito territorial respectivo. Consecuentemente -y tal es la línea apuntada por los Decretos 74/2000, y 75/2000, ambos de 11 de abril, del Gobierno de Aragón-, debe dotarse a dichos órganos de instrumentos efectivos de coordinación, evitando configurarlos meramente como órganos jerárquicos superiores de aquellos otros órganos de competencia específica establecidos en su ámbito territorial.

3.2. Descentralización y organización territorial

Por su parte, la descentralización, al igual que la desconcentración, puede tener una doble orientación. Puede ser de índole territorial, lo que se traduce en el traspaso de competencias de una Administración territorial a otra de ámbito territorial menor, y también de índole funcional, que, en definitiva, da origen a la Administración institucional, dentro de la cual se incluyen los organismos públicos y empresas públicas. Ambos tipos de descentralización deben ser objeto de análisis al considerar el fenómeno de la desconcentración administrativa.
Como ya se ha apuntado, la descentralización territorial constituye un traspaso de competencias desde una Administración de ámbito territorial superior a otra de ámbito inferior. La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón recibe las competencias que antes ejercía la Administración General del Estado en virtud del proceso de descentralización política y administrativa previsto por la Constitución. Pero, a su vez, el ordenamiento jurídico también posibilita que las Comunidades Autónomas descentralicen algunas de sus competencias o responsabilidades en los diferentes niveles que componen la Administración local, posibilidad que, de ejercitarse, constituye una alternativa al mecanismo de desconcentración territorial y, por tanto, al desarrollo de actividades de gestión por la propia Administración autonómica.
No obstante, el proceso de descentralización territorial, si no va precedido de una aplicación del principio de desconcentración de competencias dentro de la Administración autonómica que las recibe, puede conllevar la paradoja de alejar la resolución de los asuntos administrativos de los ciudadanos. Viene siendo frecuente que lo que antes correspondía resolver a los órganos periféricos estatales implantados en las provincias, tras la transferencia de la competencia, quede atribuido a los órganos centrales autonómicos ubicados en la capital de la Comunidad Autónoma, con el consiguiente efecto de alejamiento de la gestión administrativa en relación con los ciudadanos, fenómeno éste muy fácilmente identificable de forma tradicional en el conjunto de los órganos que integran la Administración autonómica aragonesa. Parece lógico sostener que, como mínimo, en el momento del traspaso, debió mantenerse en la distribución competencial el grado de desconcentración existente en la Administración General del Estado con carácter previo a la transferencia. Y ello no sólo por mantener el nivel de proximidad de la gestión administrativa respecto a los ciudadanos, sino por evitar incorporar competencias de gestión a los órganos centrales de los Departamentos en detrimento de las funciones de planificación, organización, dirección y control que les son propias.
Por ello, la posible descentralización territorial desde la Administración autonómica en favor de la Administración local ha de quedar claramente contemplada en el diseño de los servicios periféricos autonómicos, pues la descentralización conlleva una merma funcional que obliga a rediseñar la propia estructura organizativa. En este sentido, resulta ilustrativo el repliegue de los servicios periféricos de la Administración General del Estado tras el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas. Repliegue que, aunque tardío e insuficiente, se reconoce expresamente en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, con una tendencia a reagrupar los servicios subsistentes en torno al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, con claro abandono de la provincia como circunscripción periférica estatal.
Ello plantea la oportunidad a la Administración autonómica de ocupar el espacio abandonado por los servicios periféricos estatales, decidiendo si se limita a desplegarse en el nivel provincial o si, además, su despliegue desciende hasta un nivel comarcal. Parece razonable considerar que, si el Estado y las propias Comunidades Autónomas han resuelto reordenar sus respectivas Administraciones en la circunscripción autonómica, aglutinando aquélla los servicios periféricos estatales en torno a la figura del Delegado del Gobierno en cada Comunidad Autónoma, correlativamente, la Comunidad Autónoma ha de buscar un nivel territorial adecuado de implantación en términos que permitan cohonestar su estructura con la pluralidad de entes locales existentes en su territorio, arbitrando a tal fin una red periférica infraprovincial de evidente vocación comarcal. La delimitación comarcal aparece así como el nivel territorial idóneo al desarrollo de los servicios periféricos autonómicos y la Administración local, sin que con ello se pretenda reducir los cauces de comunicación y cooperación a dicho nivel de forma exclusiva.
La descentralización funcional, efectuada a través de entes públicos autonómicos con personalidad propia para fines específicos, tiene también su lógico impacto en la organización territorial de la Administración autonómica aragonesa. La Administración institucional constituye una alternativa organizativa al principio general de estructuración departamental y de personalidad jurídica única de la Administración, que se justifica en la necesidad de un mayor grado de autonomía y flexibilidad en la gestión de determinados servicios públicos (prestación de asistencia sanitaria, servicios sociales, etc.), pero dicha fórmula descentralizadora debe ser objeto de uso mesurado, limitándose a la creación de aquellos organismos que estrictamente se requiera. La proliferación de organismos públicos conlleva el riesgo de la multiplicación de las redes administrativas periféricas, mayores dificultades en las tareas de coordinación intra/interdepartamental y, en definitiva, un incremento de los costes de gestión y la pérdida de la eficacia administrativa.

3.3. La coordinación territorial

Finalmente, importa resaltar las exigencias de coordinación que afectan a las organizaciones desconcentradas, ya que toda diversificación orgánica o estructura compleja requiere de la aplicación posterior de técnicas que la reconduzcan a la unidad. En definitiva, la descoordinación de la Administración periférica no es sino la consecuencia de la existencia, en origen de una descoordinación interdepartamental e intradepartamental, agravada por la proliferación de organismos autónomos, direcciones generales u otros órganos que, en ocasiones, han compartimentalizado más allá de lo lógico la Administración de la Comunidad Autónoma.
La coordinación administrativa como vía para garantizar una actuación coherente del conjunto puede efectuarse aplicando diferentes técnicas. Bien, mediante la creación de órganos colegiados a los que se atribuye dicha función de coordinación administrativa -la Comisión de Coordinación Administrativa, las Comisiones Delegadas del Gobierno, etc.-, bien, a través de órganos personales -los Secretarios Generales Técnicos dentro de cada Departamento y los Delegados Territoriales en el ámbito periférico-, aunque, en este supuesto, al no existir una clara relación jerárquica, para el ejercicio de su función coordinadora, el órgano personal se apoya en un órgano colegiado -la Comisión Provincial de Coordinación, en la que se integran los Jefes de los Servicios Provinciales y los Jefes de las Oficinas Delegadas, y a la que el artículo 6 del Decreto 74/2000, de 11 de abril, define como «órgano colegiado de colaboración, asistencia y asesoramiento del Delegado Territorial para el ejercicio de sus funciones de impulso y coordinación de los Servicios provinciales y Oficinas Delegadas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón»-. Junto a las técnicas orgánicas de coordinación, hay que aludir a las técnicas funcionales, entre las que se contarían la emisión de instrucciones y circulares, y los instrumentos de planificación o la intervención de los diferentes órganos -por vía de informe o audiencia- en la tramitación de los procedimientos administrativos que puedan afectar a sus competencias.
En una organización desconcentrada, la coordinación debe establecerse en diferentes niveles: un primer nivel, de carácter intradepartamental, está destinado a asegurar el funcionamiento coordinado de los diferentes servicios periféricos de un mismo Departamento, labor que, en principio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, debe corresponder a los Secretarios Generales Técnicos de los respectivos Departamentos. El principio de coordinación debe presidir la configuración de las Delegaciones Territoriales y Oficinas Delegadas dentro de la organización periférica, por ser el modo más efectivo de encaje de las mismas dentro del conjunto de la Administración autonómica. Por ello, debe establecerse un segundo nivel interdepartamental en cada ámbito territorial de actuación, tarea que en el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma corresponde lógicamente al propio Gobierno de Aragón, con el apoyo esencial de la Comisión de Coordinación Administrativa, y que en cada provincia deberá asumir el Delegado Territorial, con el apoyo de la Comisión Provincial de Coordinación. Esquema coordinador que puede ser aplicado en el ámbito infraprovincial -comarcal o supracomarcal- a través de la figura del Jefe de la Oficina Delegada en función del nivel de implantación territorial de la planta administrativa que se establezca.
La aplicación de los principios de descentralización y desconcentración debe realizarse de forma coherente con el resto de los principios rectores de la organización administrativa general igualmente contemplados en el artículo 103.1 de la Constitución y, consecuentemente, la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma habrá de ser el resultado de una adecuada combinación de los mismos, sin desconocer las tensiones que existen entre unos y otros, especialmente entre los principios de descentralización y desconcentración, así como la dificultad añadida de la necesidad de coordinación que introduce el desdoblamiento organizativo entre servicios centrales y periféricos.

3.4. Principio de desconcentración: enunciación en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma

El principio de desconcentración se recoge también en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma, no sólo a través del artículo 43.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón, sino muy especialmente a través de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Dicho reconocimiento es múltiple y reiterado en el conjunto de la Ley, y así:
- Su artículo 4, al enunciar los principios de organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, incluye, de modo preferente, los de «gestión territorializada» y de «desconcentración funcional y territorial de actividades».
- El principio de «gestión territorial», regulado en el artículo 7, prevé la existencia, dentro de la organización administrativa, de «Delegaciones Territoriales de ámbito provincial en Huesca y en Teruel, y otros órganos o unidades administrativas de ámbito provincial, comarcal, supracomarcal o local que se creen».
- Al regular la estructura básica de la Administración de la Comunidad Autónoma (Capítulo I del Título II de la Ley), se establece que «en las provincias de Huesca y Teruel existirán Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón, que tendrán categoría de Director General» (artículo 9) y que «existirán servicios provinciales en la organización periférica» (artículo 10), señalándose que «los Jefes de los Servicios Provinciales tendrán la responsabilidad inmediata de los recursos humanos y materiales asignados a dichos órganos y deberán promover la racionalización y simplificación de los procedimientos aplicables a las tareas que tengan encomendadas» (artículo 11).
- Al desarrollar la organización territorial de la Administración Autonómica (Capítulo III del Título I) la Ley se refiere a los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón (artículo 20), a los Servicios Provinciales (artículo 21), y prevé, además, la posibilidad de crear oficinas delegadas de carácter interdepartamental, de ámbito comarcal o local, cuando existan razones que lo hagan conveniente (artículo 21).
- En cualquier caso, la organización territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma habrá de establecerse mediante Decreto del Gobierno de Aragón, atendiendo lo previsto en la Ley de Comarcalización de Aragón, y adaptarse a los objetivos y a las necesidades de cada Departamento u organismo público.
- Junto a los Decretos por los que se aprueban las estructuras orgánicas de los Departamentos o las normas reguladoras de los organismos públicos -incluidos sus órganos periféricos- y al Decreto regulador de la organización territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma, en los cuales se establecerán exclusivamente los órganos administrativos propios de cada ámbito, el conjunto de la organización periférica vendrá determinado, en un segundo nivel de desarrollo, por lo establecido en las relaciones de puestos de trabajo, como instrumentos complementarios de los Decretos de estructura u organización, para la ordenación -creación, modificación y supresión- de las unidades administrativas y de los puestos de trabajo, configurados por la Ley como elementos organizativos básicos, mediante los que se adscriben los recursos humanos a cada órgano administrativo y se ordenan las funciones de gestión o intervención que corresponden a la Administración autonómica.

3.5. La desconcentración administrativa en la Administración de la Comunidad Autónoma

A la hora de razonar sobre la ordenación de los servicios periféricos de la Administración autonómica, puede ser útil recordar lo que, sobre tal cuestión, contenía el Informe de la Diputación General remitido en 1985 a las Cortes de Aragón sobre los problemas que planteaba la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma y propuesta de directrices de actuación. Dentro de dicho informe, en el capítulo referido a las directrices relativas a la organización administrativa, se incluía la siguiente propuesta:
«La organización de los servicios periféricos responderá necesariamente a los siguientes principios:
- Fortalecimiento de la figura del Delegado Territorial de la Diputación General de Aragón, en las provincias de Huesca y Teruel, como dinamizador y coordinador de la actividad de los distintos servicios provinciales.
- Concentración en los servicios periféricos de la mayor parte de las actividades de gestión ordinaria de la Administración autonómica. Por ello el mayor contingente y efectivos personales deben adscribirse a los mismos, reservándose a los servicios centrales las tareas de dirección, coordinación, programación y control.
- Integración de todas las dependencias de la Diputación General de Aragón, en las provincias de Huesca y Teruel, que puedan crearse en el futuro, en la Delegación Territorial correspondiente.
- Respeto al principio organizativo de que cada Departamento tenga un solo Servicio Provincial. Este principio podrá tener excepciones derivadas del grado de concentración de funciones poco homogéneas existente en determinados Departamentos.
- Introducción prudente de órganos periféricos comarcales, desarrollándose, en primer lugar, una política de acercamiento a este nivel territorial de aquellas áreas administrativas con una especial vocación comarcal (sanidad, servicios sociales, agricultura, urbanismo...), fundamentalmente en sus aspectos no burocráticos, con el objetivo de conseguir una progresiva recepción por el cuerpo social de la idea comarcal».
Debe advertirse la aparente contradicción que se observa en dichas propuestas. Así, en tanto que, por una parte, se apunta hacia una necesidad de desconcentración mediante la atribución a los servicios periféricos de la mayor parte de las actividades de gestión ordinaria de la Administración autonómica, adscribiendo a los mismos el mayor contingente de efectivos personales, y reservando a los servicios centrales las tareas de dirección, coordinación, programación y control, por otra, se promueve una concentración de tales servicios mediante la integración de todas las dependencias de la Diputación General de Aragón, en las provincias de Huesca y Teruel, que puedan crearse en el futuro, en la Delegación Territorial correspondiente, lo que también parece contradictorio con el respeto al principio organizativo departamental.
El análisis de situación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón efectuado durante el periodo 1992/1993, que sirvió de base para la confección del Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comunidad Autónoma aprobado por las Cortes de Aragón en abril de 1996, puso de manifiesto, en síntesis, la existencia de los siguientes puntos débiles en la organización:
- No existe un único modelo territorial normalizado más allá de la provincia, lo que permite a cada Departamento plantearse el suyo propio lo que dificulta la implantación de un modelo de servicios ligado al territorio.
- En general, existe poca coordinación con otras Administraciones con competencias en el territorio de Aragón (Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos), lo que provoca duplicidad de esfuerzos en algunas actividades y, en otras, falta de cobertura de las necesidades de los ciudadanos.
- Los criterios de actuación no son homogéneos en las tres provincias dando lugar a agravios comparativos.
- La falta de descentralización en los servicios periféricos impide el pleno desarrollo de las funciones asignadas a los Delegados Territoriales.
- Los Servicios Provinciales no participan en la planificación que se realiza desde los Servicios Centrales, por lo que no aportan su visión cercana a las necesidades del ciudadano.
- La falta de poder de decisión descentralizado en los Jefes de los Servicios Provinciales provoca que numerosas decisiones en temas meramente operativos se tomen en los Servicios Centrales.
En la actualidad, se constata que, pese al largo periodo de tiempo transcurrido desde la emisión del informe a las Cortes de Aragón en 1985, y del notable esfuerzo organizativo realizado durante el periodo 1995/1999 a través del Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, no se ha avanzado lo suficiente en una adecuada consolidación de los servicios periféricos de la Administración autonómica, siendo aún insatisfactoria la organización de los mismos y el nivel de desconcentración de competencias en el conjunto de la actividad de gestión administrativa y ello, al margen del impacto que hayan podido tener las sucesivas reestructuraciones departamentales.

3.6. Criterios vertebradores de una administración periférica autonómica

Para concluir este apartado de la presente comunicación, es aconsejable plantear una serie de criterios a tomar en consideración en el posterior análisis de la Administración periférica autonómica, que puedan servir de guía en el diseño de propuestas para una futura ordenación de dicho ámbito de la organización administrativa. Entre ellos, habría que destacar los siguientes:
- Justificación legal y funcional de la desconcentración. El desarrollo de una estructura periférica en el seno de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón viene dictado por la proclamación de tal principio organizativo en la Constitución y en las normas reguladoras de la organización administrativa, así como por razones de eficacia -servicio efectivo- y de necesidad de acercamiento de la Administración a los ciudadanos. Junto a dichas razones hay que añadir la oportunidad para la Administración autonómica -en cuanto poder político- de «ocupar» el territorio de la Comunidad Autónoma y afirmar su posición política mediante el despliegue de una red de centros administrativos de actividad pública.
- Necesaria desconcentración de las competencias estatales descentralizadas En general, el sistema de atribución competencial en el seno de la Administración autonómica produce la paradoja de concentrar en sus órganos centrales competencias que, con anterioridad a la transferencia de su titularidad por parte del Estado, venían ejerciéndose en niveles periféricos con mayor grado de desconcentración, lo que supone una evidente devaluación de los órganos periféricos autonómicos y pone de manifiesto un defecto organizativo de la propia Administración autonómica, incapaz de mantener el nivel de desconcentración existente en la propia estructura administrativa del Estado.
- Interrelación entre estructura central y periférica. La estructura periférica de la Administración autonómica no puede considerarse de forma aislada e independiente de la estructura central de los Departamentos u organismos públicos. No es posible el buen funcionamiento de los órganos periféricos sin una correcta ordenación previa de los órganos centrales. La coordinación interdepartamental requiere asimismo una coordinación intradepartamental -entre los diferentes órganos directivos-, a cuyo logro debe contribuir decididamente el Secretario General Técnico de cada Departamento.
- Viabilidad de la fórmula organizativa propuesta. Toda regulación que se establezca para ordenar los servicios periféricos de la Administración autonómica debe partir de la certeza de su viabilidad práctica, descartando otras fórmulas ya ensayadas y cuya falta de realismo ha quedado plenamente constatada. Dicho principio de viabilidad aconseja evitar configurar órganos de dirección ajenos a la cadena jerárquica de los propios Departamentos, resultando preferible dotar a los órganos horizontales de la estructura periférica -Delegados Territoriales y Oficinas Delegadas- de potestades efectivas de coordinación, a través de instrumentos y órganos colegiados específicos.
- La periferia como espacio de relación con los ciudadanos. La relación de los ciudadanos con la Administración se establece en su inmensa mayoría a través de los órganos periféricos, lo que exige que el diseño de la organización se efectúe en base a su objetivo y razón de ser fundamentales: prestar servicios al ciudadano. A ello hay que añadir las típicas funciones de información y registro como actividad medular de las relaciones entre Administración y ciudadanos. En todo caso, la correcta realización de las funciones de información y registro exige una previa racionalización, sistematización y automatización de la gestión administrativa por los órganos centrales en la que no se ha avanzado suficientemente.
- Necesidad de ampliar la diversificación orgánica. La actual regulación de la estructura administrativa, con la diferenciación introducida entre órganos y unidades administrativas, interfiere de forma importante la posible configuración de la organización territorial de la Administración autonómica, ya que la condición de órganos administrativos -al margen del carácter de órganos directivos de los Delegados Territoriales- se reserva en exclusiva para los Servicios Provinciales, lo que impide que en la periferia se diversifique o distribuya la competencia y la responsabilidad entre diferentes órganos. Dicha situación legal ha venido imposibilitando además que servicios periféricos infraprovinciales -sean oficinas delegadas u otros- hayan podido revestir la condición de órgano administrativo, bloqueando de forma evidente el proceso de desconcentración en cuanto atribución de competencias resolutorias en su ámbito territorial.
- Generalización de las redes periféricas. El desarrollo del principio de desconcentración debe tratar homogéneamente la organización periférica, ya que en ésta pesa más el criterio de especialización funcional que el exclusivamente territorial o geográfico. Dicho criterio generalizador requiere que la provincia de Zaragoza cuente con similar organización periférica que las restantes provincias de la Comunidad Autónoma, corrigiendo la excepcionalidad que ha padecido hasta la fecha en materia de desconcentración, cuyo máximo ejemplo es la inexistencia de Delegación Territorial, y de algunos servicios provinciales departamentales, lo que constituye un importante elemento de distorsión en el sistema de articulación entre órganos centrales y periféricos.
- Delimitación funcional o competencial. La configuración organizativa de la Administración periférica -determinando el número de órganos y unidades administrativas que la componen y el tipo de relaciones existentes entre los mismos- obliga a determinar de forma clara el conjunto de funciones y competencias que corresponden a cada elemento integrante de la estructura periférica, partiendo, como premisa básica, del criterio de atribuir con carácter general a los órganos periféricos el ejercicio de las funciones ejecutivas o de gestión administrativa de los distintos Departamentos u organismos públicos.
- Definición de las plantas territoriales. La definición de la Administración periférica exige la previa determinación de los ámbitos territoriales en los que debe desplegarse, sea con carácter general o no. En tal sentido, el ordenamiento actual establece la provincia como ámbito de implantación general de la estructura periférica departamental, y abre el espacio comarcal como nueva referencia de implantación de servicios infraprovinciales, posibilitando también variantes supracomarcales y subcomarcales que respeten los límites de cada delimitación comarcal, así como posibles plantas que excepcionalmente se aparten de dicha división comarcal (como podría ser el caso de las zonas de salud). El espacio comarcal debe ser tomado como el nivel territorial idóneo para la coordinación de las políticas autonómicas y locales.
- Coherencia con la política territorial. El establecimiento de servicios periféricos y la definición de las plantas respectivas ha de diseñarse de forma coherente con las previsiones en materia de política territorial, ya que los equipamientos administrativos, los servicios de que se dota a cada comunidad territorial y los vínculos de dependencia administrativa que se establecen inciden plenamente en el sistema de ordenación territorial resultante, por lo que ambos enfoques deben ser totalmente coherentes.
- Órganos con función de coordinación. Además de los órganos periféricos departamentales u órganos de competencia específica, la estructura de la Administración periférica ha de contemplar la existencia de órganos de competencia general llamados a asegurar la debida coordinación del conjunto de órganos o unidades operantes en cada ámbito territorial, función que, por definición, debe corresponder a los Delegados Territoriales y a los Jefes de las Oficinas Delegadas, cuyas competencias deben orientarse fundamentalmente en dicho sentido, sin interferir en la responsabilidad o ejercicio directo de sus funciones por parte de los órganos de competencia específica. Todo ello acompañado de la potenciación de órganos colegiados de coordinación tales como la Comisión Provincial de Coordinación prevista en el seno de las Delegaciones Territoriales.
- Despliegue restrictivo de entes institucionales. Por razones de eficiencia, simplicidad de la organización y coordinación efectiva de las tareas de gestión, la creación de organismos públicos y el establecimiento de redes periféricas propias de cada uno de ellos debe ser objeto de particular restricción y deberá ser objeto de análisis particularizado para evitar la proliferación en cada ámbito territorial de un número excesivo de centros que resulte contraria a la racionalidad organizativa y al criterio de eficiencia de la acción administrativa.
- Política coherente de recursos humanos. El proceso de desconcentración de la gestión administrativa debe ir acompañado de una política de personal que dote a la estructura periférica de recursos humanos suficientes, adecuando las plantillas de los servicios centrales a las funciones que efectivamente deben asumir, evitando la adscripción de recursos ociosos, adoptando a tales efectos una serie de medidas relativas a la selección de personal y los mecanismos de provisión de puestos de trabajo que garanticen la suficiencia de los efectivos de la organización periférica. Los planes de formación y perfeccionamiento de los empleados públicos de la Administración autonómica deberán incorporar también el objetivo estratégico de la desconcentración administrativa, lo que determinará el contenido de los cursos y acciones formativas programadas como su mismo desarrollo.
- Modernización de las técnicas de gestión. Aunque esta cuestión trascienda el ámbito estrictamente periférico, la desconcentración administrativa únicamente podrá tener éxito si va acompañada de la modernización de las técnicas de gestión, mediante una sistemática y profunda simplificación normativa, racionalización de procedimientos y la automatización de su gestión, aprovechando la expansión de las tecnologías de la información mediante su incorporación a todos los procesos de gestión administrativa en términos que permitan asegurar la agilidad y calidad en la misma en beneficio de los usuarios de los servicios públicos.
- Previsión de procesos de descentralización futuros. El desarrollo del principio de desconcentración en los órganos periféricos de la Administración autonómica debe contemplar, en su escenario futuro, la posible descentralización de competencias administrativas en los entes comarcales, con el fin de contribuir a su consolidación como entes gestores de aquellos servicios de naturaleza supramunicipal. A tal fin, la Administración autonómica debe ir realizando los estudios y adoptando aquellas iniciativas de carácter normativo que resulten necesarias para articular tales procesos de descentralización.
- Criterios territoriales de planificación. La planificación de inversiones y políticas públicas a desarrollar por la Administración autonómica deberá incorporar la previsión de su territorialización y de su impacto en las diferentes delimitaciones comarcales, junto con la información necesaria para su aprobación y seguimiento y como elemento de control del carácter de reequilibrio interterritorial que debe estar presente en el computo de las acciones públicas que se lleven a cabo.
- Necesidad de reforzar los canales de información sobre la actuación de la organización periférica. En general es inexistente la información respecto de la actuación de la Administración periférica en el territorio, problema que se agrava al referirse a las Administraciones autonómicas. Sin procurar paliar dicha carencia resulta aventurado realizar cualquier diseño con vocación definitiva, así como arriesgado evaluar cualquier fórmula que se ensaye. Una línea decidida de actuación ha de ser la de subsanar tal falta de información, a cuyos efectos deben reforzarse las auditorías de gestión practicadas por la Inspección General de Servicios e implantar con carácter general la realización de memorias anuales de gestión por las Delegaciones Territoriales y los Servicios Provinciales.

4. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONÓMA

4.1. Organización general

El análisis de la evolución experimentada por la organización general de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón desde el inicio del proceso autonómico evidencia que la progresiva asunción de competencias estatales, ha llevado consigo una organización administrativa que, en líneas generales, reproducía la estatal.
A esta situación que, en el aspecto organizativo cabría calificar como necesitada de mejora, debería añadirse la inestabilidad de las estructuras departamentales por las modificaciones que vienen afectando a las mismas, motivadas fundamentalmente por los sucesivos cambios de Gobierno. Dicho en otros términos, las estructuras, siempre tomando como referente la organización estatal, no se han adaptado suficientemente a las funciones a ellas asignadas.
Entrando en el aspecto competencial, no parecen haber tenido total efectividad las orientaciones concretas impartidas desde los llamados «Departamentos horizontales», encaminadas a sujetar los aspectos organizativos y económicos del conjunto de la Administración, a una planificación integrada que coordine la ejecución de tales materias con su incidencia simultánea en el conjunto de la organización.

4.2. Los sistemas de información en la Administración de la Comunidad Autónoma

4.2.1. ANTECEDENTES

Desde el inicio del proceso autonómico, los contenidos funcionales relativos a los sistemas de información, en cuanto afectan concretamente a la Informática y las Telecomunicaciones, han tenido fuerte incidencia en la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, especialmente a partir de la elaboración del «Plan Estratégico de Informática y Telecomunicaciones» en 1992, en el que ya se reconoce la necesidad de dotar de una entidad orgánica a los sistemas de telecomunicaciones. Hasta ese momento, el denominado «Servicio de Informática» desempeñaba cometidos circunscritos prácticamente al mantenimiento, desarrollo y explotación de las aplicaciones corporativas de nómina, personal, contabilidad y alguna otra de uso departamental.
Con el Decreto 1/1993, de 19 de enero, se inicia el proceso de reorganización de este importantísimo sector con la creación del «Servicio de Telecomunicaciones e Informática», al propio tiempo que se revisan sus funciones y competencias. Con este cambio, la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón asume la importancia de los sistemas corporativos de telecomunicaciones, no sólo como medio para aumentar la eficacia y eficiencia administrativas, sino también como vertebradores del territorio y como vía de entrada a lo que se ha dado en llamar la «sociedad de la información», y así, por Decreto 206/1993, de 24 de noviembre de 1993, se creó la Gerencia de Sistemas de la Información, órgano que aglutinó en su seno todas las funciones relativas a las tecnologías de la información, al propio tiempo que se crean, dentro de las escalas facultativas de funcionarios de la Diputación General de Aragón, las clases de especialidad de Ingeniero de Telecomunicaciones e Ingeniero Técnico de Telecomunicaciones, se establece un sistema coordinado con los distintos Departamentos para la adquisición de «hardware» y la contratación de aplicaciones informáticas y se implantan los procedimientos de homologación del equipamiento informático y de telecomunicaciones de uso general en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Mediante el Decreto 255/1995, de 26 de septiembre, se crea el Servicio de Informática y Telecomunicaciones, que asumió todas las funciones relacionadas con ambas competencias. Aprobado el Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón por las Cortes de Aragón el 11 de abril de 1996, debe resaltarse que alrededor del 80 % de las medidas que en el mismo se contenían estaban relacionadas, directa o indirectamente, con los sistemas de la información y, de hecho, una de las labores primordiales que se acometieron en ese momento fue la consolidación definitiva de la Red Aragonesa de Comunicaciones Institucionales (RACI) y su rentabilización, proyecto que, incluido en el Plan Estratégico de Informática y Telecomunicaciones, se gesta en mayo de 1993 y se acometió a través de un convenio suscrito con la Universidad de Zaragoza y la entonces denominada «Compañía Telefónica Nacional de España» en julio de 1994, y que había supuesto para la Comunidad Autónoma un compromiso de inversión de más de 500 millones de pesetas. Por último, el Decreto 181/1999, de 28 de septiembre, crea la Gerencia de Telecomunicaciones e Informática, a la que, dado su carácter eminentemente técnico, se dota de una mayor autonomía de gestión para el ejercicio de sus competencias.
De forma simultánea a este proceso organizativo, se implantaron sistemas de control para la adquisición de equipamientos informáticos, centralizando en la Gerencia de Telecomunicaciones e Informática el crédito de inversión de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón destinado a la compra de material de este tipo, lo que ha permitido, además de la homologación y homogeneización de los productos informáticos y de telecomunicaciones utilizados por la organización, con el consiguiente incremento de la eficacia y eficiencia de los sistemas corporativos, mediante la generación de un interlocutor único frente a proveedores una reducción media del 15% de los costes de adquisición respecto del precio de Catálogo de Bienes Homologados.

4.2.2. SITUACIÓN ACTUAL

Tras esta exposición sobre los avatares organizativos en materia de informática y telecomunicaciones en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, la situación actual de estas áreas debe analizarse atendiendo a sus circunstancias internas y externas.
En lo que se refiere a las circunstancias internas, es preciso retrotraerse hasta el año 1994 para advertir lo profundo que ha sido el cambio experimentado por los sistemas de información de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Si en 1994 existían 1.326 extensiones de voz (servicio Ibercom), dicha cifra, a 31 de agosto de 2000, asciende a 8.362 extensiones totalmente integradas en la RACI. En el ámbito de la utilización de los sistemas informáticos, de un número de usuarios que en 1994 estaba cifrado escasamente en 200 personas, se ha pasado, en 31 de agosto de 2000 a más de 6.500, estando previsto llegar a finales del año 2000 a los +/- 7.500 usuarios. En lo que se refiere a la integración en red de los edificios administrativos, debe recordarse que, si en el año 1994 únicamente 6 edificios administrativos estaban incorporados a la RACI, en 31 de agosto de 2000, ya son 659 los edificios propios de la Diputación General de Aragón, extendidos por toda la geografía de Aragón, que se encuentran integrados en la RACI y a lo largo del año 2000 se producirá la integración en la RACI del total de los centros educativos no universitarios dependientes de la Comunidad Autónoma de Aragón.
La demanda de este tipo de servicios se ha multiplicado en el último quinquenio, y la evolución que han experimentado las comunicaciones a través de lo que se han venido en denominar autopistas de la información se ha visto correspondida en la Administración autonómica con la implantación de servicios útiles para la organización mediante el reforzamiento de las comunicaciones corporativas, de bajo coste y de fácil manejo como la red Intranet -o la incorporación de contenidos de tipo administrativo que circulan por la red, como el BOA, Servicio de Biblioteca, oposiciones y concursos, etc.-, todo ello complementado con correo electrónico, sistemas de videoconferencia, y la generalización de los accesos a Internet, con la reciente incorporación al sistema de la tecnología «WAP», en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, todo lo cual, unido a unos adecuados programas de formación de los usuarios, ha permitido dotar al conjunto de los puestos de trabajo de la Administración autonómica de unos medios tecnológicos y una destreza en su manejo con una calidad que, en la actualidad, aún resultan inusuales en el ámbito de las Administraciones públicas españolas.
En cuanto a las circunstancias externas, hay que señalar, como premisa, que el incremento en la evolución de la demanda interna por parte de la propia organización, ha ido en paralelo con la demanda externa, esto es, con el interés manifestado por otras entidades públicas y privadas radicadas en Aragón respecto a su incorporación a los servicios ofrecidos por la plataforma RACI. A estos efectos, el 23 de septiembre de 1997, el Gobierno de Aragón aprobó un convenio-marco a suscribir con las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma para el intercambio de servicios y aplicaciones, al que hasta el momento han manifestado su intención de adherirse y les ha sido aceptada, 150 entidades locales aragonesas -100 en 1999-, entre las que se encuentran las tres Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos capitales de las tres provincias aragonesas. Dicho convenio propicia, de hecho, la conexión subvencionada a la RACI de toda Entidad Local interesada en ello y, como contrapartida, persigue no sólo cumplir las prescripciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en lo que a registro único respecta, sino al propio tiempo promover, incentivándola, la incorporación del territorio aragonés a la sociedad de la información en condiciones homogéneas y a costes razonables.
Por todo ello, es preciso concluir que, en los momentos actuales, las tecnologías de la información constituyen uno de los puntos fuertes de la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma y deben ser consideradas piezas fundamentales a efectos de la vertebración del territorio. Como contrapartida, el alto nivel de calidad alcanzado en los servicios prestados y su cada día mayor implantación a través de la RACI en el conjunto del territorio aragonés sin incremento de medios personales, puede constituir, a corto/medio plazo, su punto débil. Precisamente por ello, hay que advertir respecto de la necesidad de concatenar las cada día mayores demandas de la organización, con el gran dinamismo que es inherente al mercado de las telecomunicaciones desde su reciente liberalización y la existencia de nuevos e importantes operadores de servicios, lo que plantea de forma incuestionable que nos encontramos en un escenario en el que las Comunidades Autónomas, y entre ellas la de Aragón, han de jugar un papel cada vez más activo y ágil, so pena de quedar condicionadas en su actuación al albedrío de decisiones que no se toman en su propia sede y de que sus ciudadanos queden marginados de la «sociedad de la información», a cuyos efectos, también en el apartado correspondiente de la presente comunicación se plantean las propuestas relativas a medidas a adoptar en este campo.

4.3. Organización periférica de la Administración de la Comunidad Autónoma

4.3.1. PLANTEAMIENTO GENERAL

Continuando con el esquema tradicional de la Administración General del Estado, la planta administrativa periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón se apoya básicamente sobre la figura de los Delegados Territoriales y de los Servicios Provinciales, esquema que se ha complementado ya de forma más reciente con la incorporación a la planta de las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón. Su reconocimiento legal ha sido continuado y claro en el conjunto de la regulación autonómica, si bien el contenido funcional de los diferentes Servicios ha resultado siempre impreciso y escaso, lo que, junto a la notable ausencia de desconcentración en determinadas materias de particular relevancia, dibuja una situación de claro déficit de desconcentración en la organización de la Administración autonómica.
Cualquier análisis o valoración que pretenda efectuarse en relación con la situación de los servicios periféricos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón de cara a una adecuación del conjunto de la misma, debe partir de la premisa de que, éstos, que constituyen el escalón más próximo de la Administración Autonómica ante los ciudadanos -lo que bastaría para aconsejar un tratamiento singular de su organización y funcionamiento-, tradicionalmente se han visto condicionados tanto por la falta de un modelo territorial único y normalizado, como por la excesiva concentración del poder de decisión existente en los Servicios Centrales en aspectos tales como la planificación de actuaciones, elaboración y ejecución del presupuesto, participación en el diseño y ejecución de los programas que afectan a cada provincia y la toma de decisiones en numerosos temas meramente operativos.
Hechas estas reflexiones, procede un breve análisis de la regulación básica de los servicios periféricos -Delegaciones Territoriales, Servicios Provinciales y Oficinas Delegadas-, contenida en la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y en los Decretos 74/2000, de 11 de abril, por el que se reorganiza la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, y 75/2000, de 11 de abril, de reorganización de las Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en Huesca y Teruel, normas todas ellas que se completan con los respectivos Decretos de estructura orgánica de cada uno de los Departamentos. Debe advertirse que, en esta cuestión, la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, resulta estrictamente formal, sin precisar la estructura ni funciones de los servicios periféricos, en definitiva, se limita a prever su existencia necesaria, lo que al menos constituye una declaración de intenciones en materia organizativa, pero que obliga a un pormenorizado desarrollo normativo posterior.

4.3.1.1. Delegados Territoriales

La aparición de los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón es temprana en la regulación de la Administración autonómica, si bien la presente comunicación se va a centrar exclusivamente en analizar la regulación actual que de los mismos se contiene en la Ley 1/1995, del Presidente y del Gobierno de Aragón, en la Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, complementadas por el Decreto 74/2000, de 11 de abril, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Desde un primer momento, debe advertirse la doble condición que la normativa citada atribuye a los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón. Por una parte, son los «representantes permanentes del Gobierno de Aragón» en su respectiva provincia, y, por otra, constituyen el órgano de «coordinación» o de «dirección» de la Administración autonómica en las mismas, función ésta la de dirección que, dado su más amplio alcance que el de la mera coordinación, más interesa al fondo de esta comunicación para definir su significación en el ámbito de la organización periférica y determinar el alcance de sus funciones respecto a los servicios departamentales ubicados en cada provincia. En esta dirección, es preciso resolver la actual contradicción existente entre lo determinado en el artículo 18.2, de la Ley 1/1995, del Presidente y del Gobierno de Aragón, y lo establecido por la Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma en el conjunto de su artículo 20.
Por ello, la principal cuestión que corresponde abordar a la hora de precisar el papel que ha de quedar reservado a los Delegados Territoriales como órganos directivos de la estructura periférica, es la del alcance efectivo de sus funciones, es decir, si se desea configurar realmente un órgano que dirija de forma efectiva y con facultades reales de dirección el conjunto de los órganos periféricos de la Administración autonómica en la provincia o si su función ha de reducirse a la representación política del Gobierno de Aragón en el territorio provincial y a la coordinación de las actuaciones de los distintos Departamentos en dicho territorio, planteamientos ambos que conllevan soluciones funcionales y organizativas distintas. La realidad resultante de la normativa tradicionalmente aplicada era la de reservar a los Delegados Territoriales una función simbólica en lo político y una cierta capacidad directiva real exclusivamente en las áreas de gestión propias del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, línea que parece haberse quebrado con la promulgación de los Decretos 74/2000, de reorganización de la Administración Periférica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y 75/2000, también de 11 de abril, por el que se reorganizan las Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en Huesca y Teruel, mediante los que parece atribuirse a estos órganos una cierta capacidad de dirección y coordinación sobre el conjunto de la Administración Periférica en su ámbito de actuación.
En esta dirección, es preciso efectuar un deslinde puntual de las funciones que legalmente corresponden a los Delegados Territoriales en el aspecto político -la representación permanente del Gobierno de Aragón en la provincia respectiva-, y las que deben serles asignadas en el campo de la coordinación de la Administración Autonómica en su ámbito territorial de actuación. En definitiva, se trata de contar, a través de los Delegados Territoriales, en el ejercicio de sus competencias de coordinación, con interlocutores idóneos para canalizar las directrices del Gobierno de Aragón en materia de Administración; detectar las disfunciones existentes en los servicios periféricos de su demarcación territorial, y recabar la información precisa que permita adecuar, en cada momento, el servicio público a las demandas sociales.
Hecha esta reflexión, como primer dato a destacar en relación con la figura de los Delegados Territoriales, es el de su desigual implantación en el territorio. Desde su inicial regulación hasta la fecha, los Delegados Territoriales se han previsto exclusivamente para las provincias de Huesca y de Teruel, prescindiéndose sistemáticamente de su figura en la provincia de Zaragoza. Así, el artículo 18.1 de la Ley 1/1995, en su actual redacción, dispone que «los Delegados Territoriales serán los representantes permanentes del Gobierno de Aragón en las provincias de Huesca y Teruel» (posteriormente, el artículo 34.1 de la Ley se refiere, entre otros, a los «Delegados Territoriales de Huesca y Teruel»). Igual criterio de asimetría se establece en la Ley 11/1996, cuyo artículo 9 señala que «en las provincias de Huesca y Teruel existirán Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón, que tendrán categoría de Director General». Esta asimetría dentro de la organización territorial de la Administración autonómica supone una excepción al esquema general de ordenación de la estructura periférica en cada una de las provincias del territorio aragonés que ha originando un déficit de desconcentración de la gestión en la provincia de Zaragoza.
En lo que hace referencia al estatuto personal de los Delegados Territoriales ya se ha dicho que tienen la condición de alto cargo, y su régimen administrativo y de incompatibilidades es el correspondiente a los Directores Generales de la Administración autonómica, y así lo declara expresamente el Decreto 74/2000, en su artículo 3. Aunque su régimen de nombramiento es similar al previsto para los Directores Generales, debe recordarse la incongruencia que en tal cuestión incurre actualmente la Ley 11/1996, que, al aludir en sus artículos 16.2, 17.2 y 20.3 al régimen de nombramiento de Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos y Delegados Territoriales respectivamente, señala que los mismos se harán «en los términos previstos en el Estatuto de Autonomía de Aragón», remisión que carece de contenido, por cuanto que -ya se ha dicho también en otro momento- el Estatuto de Autonomía, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, nada dice sobre dicha cuestión. En consecuencia, deberá ser la Ley reguladora de la Administración de la Comunidad Autónoma la que determine la condición profesional o no de los referidos cargos, y en particular la de los Delegados Territoriales, corrigiendo la indefinición actual del ordenamiento. A tal cuestión se hará una referencia expresa en el apartado dedicado a la propuesta de ordenación futura de la Administración periférica.

4.3.1.2. Las Delegaciones Territoriales

Llegados a este punto es preciso hacer una referencia a la adscripción, funciones y estructura de las Delegaciones Territoriales en su condición de órgano periférico del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales. En relación con la primera cuestión, el artículo 18.2 de la Ley 1/1995 remite a una norma reglamentaria para la determinación de la adscripción orgánica y las competencias de los Delegados Territoriales, cuestiones ambas que, aunque apuntadas a través de la Ley 11/1996, cuyo artículo 20 -apartados 1 y 2- concretan su ámbito funcional, enunciando genéricamente un conjunto de competencias mediante las cuales ejerce «las funciones de dirección, coordinación y supervisión de los servicios y organismos públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma en su ámbito territorial», funciones que guardan relación estricta con su carácter de órgano directivo en su ámbito territorial de actuación, pero a la que ha de añadirse necesariamente las funciones de gestión que incumben a los Delegados Territoriales en cuanto órgano periférico del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales en materia de Administración Local, Política Territorial e Interior, junto con otras competencias de carácter sectorial y, así, el Decreto 208/1999, de 17 de noviembre, por el que se distribuyen las competencias en materia de personal entre los diferentes órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, les atribuye determinadas competencias en la materia respecto al personal adscrito a la Delegación Territorial y al conjunto de los Servicios Provinciales existentes en la respectiva provincia, previéndose igualmente el conjunto de funciones que corresponden a los Secretarios Generales de las Delegaciones Territoriales.
El apartado 3 del citado artículo 20 de la Ley 11/1996 se dedica a su forma de nombramiento y adscripción orgánica, «... en el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales y serán nombrados mediante Decreto del Gobierno de Aragón, a propuesta del titular de dicho Departamento, en los términos previstos en el Estatuto de Autonomía de Aragón», cuestiones estas que han quedado puntualmente resueltas por el Decreto 74/2000, de 11 de abril, cuyo artículo 4 determina la adscripción orgánica de las Delegaciones Territoriales de Huesca y Teruel al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales. Por último, en relación con la estructura de las Delegaciones Territoriales, en su condición de centros administrativos de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón al frente de los cuales se hallan los Delegados Territoriales, el artículo 5.3 del precitado Decreto prevé que su estructura orgánica será establecida reglamentariamente -lo que se ha producido en virtud del Decreto 75/2000, de 11 de abril-, remitiéndose a las correspondientes relaciones de puestos de trabajo para determinar las unidades administrativas que las integran. Básicamente, su estructura orgánica se establece a través de la Secretaría General y el Servicio de Interior y Política Territorial.
A la Secretaría General le corresponde la coordinación de las unidades orgánicas de la Delegación Territorial, la jefatura inmediata de su personal y la gestión ordinaria de cuantos asuntos correspondan al mismo de acuerdo con lo establecido en el Decreto 208/1999, de 17 de noviembre, el régimen interior y asuntos generales, así como el despacho y la propuesta de resolución de los asuntos ordinarios, los servicios de información y de relaciones con los ciudadanos y demás funciones que le sean atribuidas por el ordenamiento jurídico, previéndose que la organización y estructura administrativa de las Secretarías Generales se ajustará a lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo. Por su parte, el Servicio de Interior y Política Territorial, bajo la dirección inmediata del Delegado Territorial, asume la gestión de las competencias que, en materia de Administración Local, Política Territorial e Interior, atribuyen a las Delegaciones Territoriales las disposiciones vigentes y que se concretan a través del artículo 5.1 del Decreto 75/2000, de 11 de abril.

4.3.1.3. Las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón

a) Consideración previa

El análisis de la planta administrativa infraprovincial constituye uno de los objetivos principales de esta comunicación, dirigido a orientar el despliegue de la estructura periférica de la Administración autonómica en el nivel comarcal. Ya se ha dicho que el ámbito comarcal constituye el espacio idóneo de encuentro entre la estructura periférica autonómica y los municipios, configurando tal nivel territorial una pieza fundamental de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma, y ello tanto para la implantación de los servicios públicos cuya prestación corresponde a esta Administración, como para establecer el imprescindible nivel de agrupación supramunicipal que dote a la Administración local de la necesaria capacidad de gestión, introduciendo en su actividad la necesaria economía de escala que incorpore criterios de racionalidad y eficiencia en sus actuaciones.
Siendo importante el aspecto territorial de este nivel periférico, desde un punto de vista organizativo resulta de mayor importancia obtener una correcta articulación entre las diferentes piezas que conforman el mismo, estableciendo una correcta relación entre los órganos o unidades de competencia general -como son las Oficinas Delegadas- y los de competencia específica, para lo cual se trata de trasladar a este nivel un tipo de relación similar a la propugnada para las Delegaciones Territoriales y Servicios Provinciales de los Departamentos en cada provincia.
Por ello, el despliegue de la Administración periférica en el ámbito infraprovincial, de acuerdo con lo también ya indicado al inicio de esta comunicación, toma como referencia las delimitaciones comarcales fijadas por la Ley 8/1996, pero, conforme con lo expresamente admitido por la misma y disposiciones concordantes, la planta infraprovincial incorpora en su articulación el espacio supracomarcal -al que inicialmente se ciñen las Oficinas Delegadas- y el espacio subcomarcal -sobre el que se asientan determinadas Oficinas Comarcales Agroambientales y Zonas Veterinarias-, admitiéndose, al mismo tiempo, excepciones a dichas divisiones administrativas, como ocurre con las Zonas de Salud delimitadas por el mapa sanitario de la Comunidad Autónoma aprobado por el Gobierno de Aragón.

b) Oficinas Delegadas

El análisis de este escalón administrativo de los servicios periféricos debe comenzar, necesariamente, con las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón, cuya aparición en las normas de organización administrativa se produce en el Decreto 81/1996, de 30 de abril, por el que se reestructura la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, incorporándose posteriormente a la regulación que contiene la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el Capítulo dedicado a la organización territorial de la Administración autonómica. En la actualidad, las Oficinas Delegadas se regulan por lo previsto en el Capítulo IV del Decreto 74/2000, de 11 de abril, del Gobierno de Aragón, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Hasta la fecha, se encuentran en funcionamiento las siguientes Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón:
a) Oficina Delegada de Jaca
b) Oficina Delegada de Alcañiz.
c) Oficina Delegada de Calatayud.
d) Oficina Delegada de Ejea de los Caballeros.
e) Oficina Delegada de Tarazona,
estando prevista, en principio, su instalación en las localidades de Calamocha -en fase de obras-, Fraga -en fase de proyecto-, Barbastro y Monzón.
El primer aspecto a destacar de las Oficinas Delegadas es su configuración como órganos potestativos, cuya creación es de libre decisión del Gobierno. En efecto, el artículo 21.3 de la Ley 11/1996, en su aún vigente redacción, establece que «el Gobierno de Aragón, a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, podrá crear oficinas delegadas de carácter interdepartamental en aquellas comarcas y localidades en las que se considere conveniente por las características geográficas, demográficas o sociales de las mismas».
No obstante, tal formulación potestativa hay que ponerla en relación con el artículo 11 del Decreto 74/2000, de 11 de abril, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, en el que se afirma que «con el fin de racionalizar y agilizar la prestación de servicios, mediante su adecuada desconcentración, el Gobierno de Aragón, a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, establecerá una red de Oficinas Delegadas de carácter interdepartamental en las cabeceras supracomarcales, así como en aquellas comarcas o localidades en las que el volumen de los servicios que preste en las mismas la Administración de la Comunidad Autónoma, o sus características geográficas, demográficas o sociales así lo aconsejen», debiendo destacarse, al propio tiempo, el reforzamiento de su carácter supracomarcal.
El segundo aspecto a considerar de las Oficinas Delegadas es su carácter interdepartamental, declarado tanto por la Ley 11/1996, como por el derogado Decreto 81/1996 y que reitera el Decreto 74/2000, lo que supone una novedosa variación dentro de la tradicional organización periférica de la Comunidad Autónoma, al declararse adscritas orgánicamente a la respectiva Delegación Territorial (en el caso de la provincia de Zaragoza, tal adscripción se hace a la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, como precisa la disposición adicional primera del Decreto 181/1999 y el artículo 11.2 del Decreto 74/2000) y funcionalmente a los Departamentos cuyas competencias gestionen.
Correlativamente, el carácter interdepartamental de las Oficinas conlleva la declaración de sometimiento a las mismas del resto de las unidades periféricas departamentales presentes en su ámbito territorial de actuación. En concreto, el artículo 11.3 del Decreto 74/2000 dispone que, «Sin perjuicio de su dependencia funcional de los Departamentos cuyas competencias gestionen, bajo cuyas directrices realizarán su actividad, se adscriben a las Oficinas Delegadas, dado su carácter de órganos administrativos de carácter interdepartamental, todas las unidades, servicios y dependencias administrativas de los distintos Departamentos existentes en su ámbito territorial de actuación, bajo el principio de unidad de dirección», regulación más acorde con los cometidos a asumir que la contenida en el artículo 13 del Decreto 81/1996, de 30 de abril, al propio tiempo que se refuerza, definitivamente, el carácter de «órgano administrativo» de las Oficinas Delegadas que sólo veladamente les reconocía el artículo 7 de la Ley 11/1996, en relación con su artículo 21.3, reconocimiento este que no resulta baladí dada su repercusión en el conjunto de un proceso de desconcentración de la gestión.
A diferencia de la regulación anterior, el vigente Decreto 74/2000, de 11 de abril, prevé no sólo que la estructura orgánica de cada una de las Oficinas Delegadas sea aprobada por Orden conjunta de los Consejeros de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo, sino también el sistema de nombramiento de los Jefes de las Oficinas Delegadas, que lo serán por el Gobierno de Aragón mediante libre designación, a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales, al propio tiempo que a través de su artículo 12 -complementado con lo previsto en el Decreto 208/1999, de 17 de noviembre, por el que se distribuyen las competencias en materia de personal entre los diferentes órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón-, se concretan sus competencias, entre las que se incluyen:
a) La Jefatura inmediata de todo el personal adscrito a la Oficina Delegada, así como respecto de todo el destinado en todas las unidades, servicios y dependencias administrativas existentes en su ámbito territorial.
b) Impulsar y coordinar, de acuerdo con las directrices que reciban a través del Delegado Territorial o, en su caso, del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, la actividad general de la Administración de la Comunidad Autónoma y los organismos públicos de la misma en su ámbito territorial de actuación.
c) Supervisar la actividad de las unidades, servicios y dependencias administrativas de los distintos Departamentos existentes en su ámbito territorial de actuación, y elevar, en su caso, los correspondientes informes al Delegado Territorial o, cuando proceda, al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales para su traslado a los Departamentos afectados.
d) Difundir las disposiciones de carácter general de la Administración de la Comunidad Autónoma y velar por su aplicación en su ámbito territorial de actuación, así como transmitir a las unidades, servicios y dependencias administrativas de los distintos Departamentos existentes en su ámbito territorial de actuación las directrices que reciba y que les afecten.
e) Velar, de acuerdo con las directrices que fije el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, por el estricto cumplimiento de sus deberes por parte de los empleados públicos al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma destinados en las unidades, servicios y dependencias administrativas de su ámbito territorial, y proponer, cuando resulte procedente, la adopción de las medidas disciplinarias oportunas.
f) Mantener las necesarias relaciones de comunicación, cooperación y coordinación con los representantes de la Administración General del Estado y de las Corporaciones Locales en su ámbito territorial de actuación.
g) Cualesquiera otras que les sean atribuidas o delegadas expresamente.
Como es fácil apreciar con la lectura de la relación de funciones que, en el conjunto de las disposiciones citadas se encomiendan a las Oficinas Delegadas, por el momento, no se ha producido ninguna desconcentración expresa de competencias específicas del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, aunque ello pueda ser subsanado mediante acuerdos de delegación concretos. Tal medida vendría a atribuir una verdadera competencia decisoria a las Oficinas Delegadas, a cuyos efectos resulta imprescindible la definición de su ámbito territorial para el ejercicio de la misma.
Debe añadirse que, el ámbito infraprovincial constituye también un espacio específico para la planificación o gestión de determinadas competencias, como ocurre en materia de protección civil. El Plan Territorial de Protección Civil de Aragón, aprobado por Decreto 109/1995, de 16 de mayo, contempla el desarrollo de planes municipales y supramunicipales o comarcales. Mediante Orden de 30 de abril de 1996, del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, se aprueba el contenido que han de tener los planes territoriales de ámbito inferior al de la Comunidad Autónoma, tanto municipales como supramunicipales, cuya aprobación corresponde al Ayuntamiento u órgano de gobierno de la entidad local correspondiente, previa homologación por parte de la Comisión de Protección Civil de Aragón. El contenido del Plan debe incluir la organización local de protección civil (Comisión Local de Protección Civil, Servicio Municipal o Supramunicipal de Protección Civil y Centro Local de Coordinación Operativa).

4.3.1.4. Los Servicios provinciales Departamentales

Se ha dicho en otro momento que los Servicios Provinciales tradicionalmente han constituido en nuestro ordenamiento las piezas fundamentales de la organización administrativa de la Comunidad Autónoma y, ello, a pesar de que la Ley 11/1996, de 30 diciembre, únicamente se ha limitado a prever su existencia necesaria, y a determinar su modo de creación y la forma de nombramiento de sus titulares. En concreto, el artículo 22 de la Ley precisa lo siguiente:
- Los órganos administrativos provinciales de mayor rango de cada Departamento recibirán el nombre de Servicios Provinciales y que al frente de cada uno de ellos habrá un Jefe de Servicio Provincial -en algunos otros momentos la Ley se refiere a los Directores de los Servicios Provinciales-.
- Los Servicios Provinciales se crearán mediante Decreto del Gobierno de Aragón, a iniciativa de los Consejeros respectivos, y a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales y, en su caso, del de Economía, Hacienda y Empleo.
- El nombramiento de los Jefes de Servicio Provincial se hará mediante Decreto del Gobierno de Aragón, a propuesta del titular del Departamento al que el Servicio Provincial esté adscrito, entre funcionarios de carrera superior, mediante el sistema de provisión que determine la legislación sobre función pública -sistema de libre designación-.
Por su parte, el Decreto 74/2000, de 11 de abril, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, concreta la organización de los Servicios Provinciales, a los que otorga la condición de «órganos administrativos provinciales» para «la gestión y ejecución de la política del Gobierno de Aragón y de sus programas de actuación en el sector correspondiente», cuya estructura será establecida a través de las correspondientes relaciones de puestos de trabajo que se aprobarán por Orden conjunta de los Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo.
En el aspecto funcional, los Servicios Provinciales deben agrupar, bajo el principio de unidad de dirección, los servicios periféricos de ámbito provincial de cada uno de los Departamentos. Ello supone que, a excepción de las Oficinas Delegadas, todas las unidades, dependencias y oficinas periféricas dependientes de cada Departamento quedarán integradas orgánica y funcionalmente en el Servicio Provincial correspondiente, cuyos Directores ostentan, por delegación del respectivo Consejero, la representación del Departamento en la provincia, y tienen a su cargo la dirección e inspección inmediatas de la gestión y ejecución de las competencias que corresponden a éste, así como el ejercicio de la dirección y tutela atribuidas al mismo respecto de los servicios periféricos de los Organismos Autónomos adscritos a aquél en su ámbito territorial.
En el aspecto organizativo, bajo la dependencia inmediata del respectivo Director, se prevé la existencia de una Secretaría del Servicio Provincial, que tendrá a su cargo la gestión de las funciones de carácter horizontal que afecten al conjunto de las unidades en que se organice el respectivo Servicio Provincial, con el alcance que, en cada caso y por razón de la materia, establezcan las disposiciones que resulten de aplicación. Los Secretarios de los Servicios Provinciales, serán nombrados por el procedimiento ordinario de concurso de méritos (al remitir el Decreto 74/2000, de 11 de abril, al procedimiento establecido en el artículo 31 del Texto Refundido de la Ley de ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón) y sustituirán en sus funciones al respectivo Director en los casos de ausencia, enfermedad o vacante.
Como fácilmente puede apreciarse, dado su carácter organizativo genérico, el marco normativo que ha quedado expuesto nada concreta sobre el alcance material de las funciones específicamente atribuidas a los respectivos Servicios Provinciales ni avanza enumeración alguna de las funciones típicas de los Directores de los Servicios Provinciales, cuestiones puntuales que, por razones obvias, deben ser reguladas en las normas de organización general de los respectivos Departamentos, y complementada por las disposiciones que afecten a cada materia o ámbito sectorial de actuación pública, laguna esta que se advierte en nuestro ordenamiento, con las excepciones que representan las determinaciones normativas de carácter general aplicables al conjunto de los Servicios Provinciales en materia de personal -artículos 16 y 17 del Decreto 208/1999-, y en materia de potestad sancionadora -disposición adicional séptima de la Ley 11/1996-.
Cabe concluir por ello que, al margen de las citadas disposiciones dirigidas a establecer una serie de criterios homogéneos de ordenación del ejercicio de competencias correspondientes a potestades administrativas de orden general, la realidad que afecta a los Servicios Provinciales en el momento actual se obtiene de la combinación de los Decretos de estructura orgánica y de las normas reguladoras de cada sector de actividad administrativa.
Un proceso de adecuación integral de la planta administrativa de la organización periférica de la Administración autonómica debe perseguir, como objetivo principal, mejorar y aproximar los servicios públicos que se prestan al ciudadano, lo que obliga a un tratamiento singular de la situación. Desde esta formulación, resulta evidente que los servicios periféricos, especialmente en los aspectos técnico-organizativos, deben ser considerados como piezas fundamentales para la vertebración del territorio aragonés y, como tales, estructurarse en términos que permitan:
a) Llevar a cabo una ordenación y gestión integrada de los distintos sectores de la actividad a través de una eficaz dirección por objetivos.
b) Establecer un marco de actuación concreto que permita instrumentar un proceso de desconcentración y descentralización de funciones, delimitando la responsabilidad de los gestores.
c) Incrementar la transparencia de la actuación gestora y el control de los resultados.
d) En definitiva, lograr una mayor eficacia y eficiencia en la actuación administrativa, en la administración de los recursos y en la gestión de los servicios que se prestan a los ciudadanos.

4.3.2. ANÁLISIS POR DEPARTAMENTOS

Estas consideraciones aconsejan efectuar un breve análisis de los distintos Decretos de estructura orgánica departamental aprobados hasta la fecha, especialmente en lo que atañe a sus previsiones relativas a su organización periférica y a sus niveles de desconcentración de la acción administrativa, referencia que debe completarse con una alusión o cita de las normas sectoriales que puedan precisar las competencias materiales de los órganos periféricos.

a) Departamento de Economía, Hacienda y Empleo

La estructura orgánica del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo viene recogida en la actualidad en el Decreto 224/1999, de 14 de diciembre, modificado por el Decreto 80/2000, de 2 de mayo, en los que se contiene una situación transitoria respecto a la estructura de sus servicios periféricos. El propio preámbulo de aquel resalta que, en el ámbito de los servicios periféricos, se procede a la «adscripción transitoria de las Subdirecciones Provinciales de Economía y Hacienda en Huesca y Teruel a las respectivas Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón hasta tanto se lleve a cabo la creación de los Servicios Provinciales específicos del Departamento», declaración que se complementa por lo establecido en el artículo 5 del Decreto 80/2000, que modifica la disposición adicional tercera anterior y ratificada por las Disposiciones Adicionales primera, respectivamente, de los Decretos 74/2000, de 11 de abril, de reorganización de la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, y 75/2000, de la misma fecha, por el que se reorganizan de las Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón de Huesca y Teruel.
El conjunto de previsiones contenidas en el citado Decreto 224/1999, con sus modificaciones, supone el expreso reconocimiento de la inexistencia de Servicios Provinciales del Departamento, la subsistencia de las unidades administrativas que se hallaban integradas en los anteriores Servicios Provinciales de los Departamentos de Economía, Hacienda y Fomento y de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo en Huesca y Teruel, pero adscritas orgánicamente, ahora, a las respectivas Delegaciones Territoriales y la existencia separada de unas Intervenciones Territoriales en Huesca y Teruel, sin articulación con las otras unidades periféricas del Departamento, y la absoluta ausencia de unidades periféricas en la provincia de Zaragoza, situación que tiene carácter transitorio -la Disposición Adicional Primera del Decreto 74/2000 hace referencia a esta transitoriedad, «... hasta tanto se constituyan los Servicios Provinciales del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo...», y se pueda corregir en un futuro próximo.
Hay diversas remisiones a los servicios periféricos en la norma organizativa de este Departamento. Así, al Servicio de Formación e Inserción Profesional, de la Dirección General de Economía, se le asigna «la coordinación de las Unidades Provinciales encargadas de la gestión de cursos sin perjuicio de las competencias que corresponden a las mismas», previsión que se ve afectada por lo establecido en la disposición transitoria única del Decreto, según la cual «las competencias atribuidas por este Decreto en materia de gestión de la Formación e Inserción Profesional serán ejercidas por los órganos del Departamento de Economía, Hacienda y Función Pública hasta la puesta en funcionamiento del Instituto Aragonés de Empleo creado por la Ley 9/1999, de 8 de abril».
A los Servicios de Relaciones Laborales, Economía Social y de Prevención de Riesgos Laborales, dependientes todos ellos de la Dirección General de Trabajo, se les encomienda, respectivamente, el control y coordinación de las actividades de los Servicios Provinciales en materia de trabajo, en economía social y la planificación y coordinación de las actividades de los Gabinetes Técnicos Provinciales de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Por su parte, al Servicio de Valoración Inmobiliaria, de la Dirección General de Tributos, le corresponde, entre otras funciones, «coordinar con los órganos provinciales del Departamento en Huesca y Teruel que sean competentes en la materia los criterios a seguir en las funciones de comprobación de valor» (artículo 23.2) y, finalmente, dentro de la estructura de la Intervención General, se prevé la existencia de Intervenciones Territoriales Delegadas en Huesca y en Teruel, a las cuales les corresponde «ejercer la función interventora respecto de los actos de contenido económico dictados por los órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón o de los organismos autónomos de su ámbito territorial de actuación», ejerciendo igualmente «las funciones de gestión contable respecto de los expedientes de su competencia, con excepción de las operaciones propias de la contabilidad de la Tesorería» (artículo 37).
La problemática generada es reconocida por la propia norma organizativa, cuando a través de su artículo 7 incorpora al Decreto 224/1999 una Disposición Adicional quinta, mediante la que transitoriamente, «hasta tanto se constituyan los Servicios Provinciales del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo...», se asignan a los Secretarios Generales de las Delegaciones Territoriales «las competencias que actualmente tienen atribuidas en materia de personal los Directores y Secretarios de los Servicios Provinciales del Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en Huesca y Teruel, respecto del personal destinado en las áreas funcionales de trabajo..., sin perjuicio de la dependencia funcional del citado personal del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, bajo cuyas órdenes, instrucciones y directrices realizarán su actividad».

b) Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes

La estructura orgánica del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, aprobada mediante Decreto 23/2000, de 2 de febrero, prevé la existencia de Servicios Provinciales en Huesca, Teruel y Zaragoza, bajo la dependencia directa del Consejero titular del Departamento, sin perjuicio de su coordinación funcional a través de la Secretaría General Técnica. (artículo 3.2). El ámbito funcional de los Servicios Provinciales no viene determinado en el Decreto de estructura orgánica, a cuyos efectos, a través del artículo 16.2, se hace una remisión al Decreto 81/1996 -actualmente, debe entenderse hecha al Decreto 74/2000, de 11 de abril-, y a lo que resulte de la delegación o desconcentración operada dentro del propio Departamento, además de lo preceptuado por las disposiciones legales o reglamentarias que sean de aplicación.
En relación con los órganos de carácter periférico de este Departamento hay que citar la referencia a las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio, cuya coordinación atribuye a la Dirección General de Urbanismo el artículo 10.1, precisando la disposición adicional cuarta del Decreto que, «al objeto de unificar los criterios de aplicación, el Director General de Urbanismo ostentará la presidencia de las Comisiones de Ordenación del Territorio de Huesca Teruel y Zaragoza», lo que pone de manifiesto una centralización de competencias.
En el aspecto funcional, se advierte, por una parte, que, tradicionalmente, los Servicios Provinciales de este Departamento funcionan como compartimentos estancos en base a los criterios impartidos unilateralmente a las distintas áreas de gestión desde los distintos órganos directivos centrales. Por otra, que las funciones del Servicio Provincial del Departamento, entendido en estritu sensu, como consecuencia de la regulación de las respectivas estructuras orgánicas se superponen con las de los servicios periféricos del Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón

c) Departamento de Agricultura

La estructura orgánica del actual Departamento de Agricultura, aprobada por el Decreto 1/2000, de 18 de enero, prevé la existencia de Servicios Provinciales en el conjunto de las provincias del territorio de la Comunidad Autónoma, acomodándose con ello al carácter necesario con que tales órganos se prevén en la Ley 11/1996 y en el Decreto 74/2000, de 11 de abril.
Debe apuntarse, como cuestión previa, que la estructura periférica de este Departamento alcanza un particular grado de complejidad por la existencia de unidades periféricas de carácter infraprovincial, como son las Oficinas Comarcales Agroambientales y las Zonas Veterinarias, cuya consideración será objeto de análisis particularizado más adelante. El citado Decreto se refiere en su artículo 3.2 a los Servicios Provinciales de Huesca, Teruel y Zaragoza, que sitúa bajo la dependencia directa del Consejero, sin perjuicio de las funciones de coordinación y supervisión legalmente atribuidas a los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón de Huesca y Teruel en sus respectivas provincias, al propio tiempo que atribuye a la Secretaría General Técnica a través de su Servicio de Planificación y Coordinación «la coordinación de programas de los servicios periféricos».
La regulación específica de los Servicios Provinciales se contiene en el artículo 24 del Decreto, donde, genéricamente, se atribuye a los mismos «las competencias establecidas por la normativa vigente relativa a la Administración periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, las atribuidas por delegación o desconcentración del propio Departamento y las que sean establecidas por disposición legal o reglamentaria» y, finalmente, su disposición transitoria tercera contiene algunas previsiones sobre el régimen aplicable a las Zonas Veterinarias y Oficinas Comarcales Agroambientales -para las que se prevé una nueva regulación que resulta imprescindible para adecuar la norma a la nueva situación resultante de la separación entre los Departamentos de Agricultura y de Medio Ambiente y, al propio tiempo, articular dichas Oficinas con las Oficinas Delegadas, cuya configuración interdepartamental exige el tratamiento adecuado de aquellas unidades administrativas departamentales presentes en su territorio de influencia.

c.1. Oficinas Comarcales Agroambientales

Las Oficinas Comarcales Agroambientales, creadas mediante el Decreto 131/1996, de 24 de junio, por el que se modificaba parcialmente la estructura del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, «... para la gestión descentralizada de los servicios que corresponden al mismo y en las que se integrarán los efectivos adscritos al Departamento en los ámbitos locales y comarcales», constituyen la red periférica de mayor implantación en el conjunto de la Administración autonómica, alcanzando el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, con una adaptación prácticamente total a las delimitaciones comarcales establecidas por la Ley 8/1996.
Su regulación se completó con la Orden de 24 de junio de 1997, de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Agricultura y Medio Ambiente, mediante la que se establecieron 48 Oficinas Comarcales Agroambientales, se delimitaron los ámbitos territoriales de las Oficinas y las Áreas de Medio Ambiente, y se determinó igualmente la competencia territorial de cada Oficina, que se extenderá a todos los municipios comprendidos en el ámbito de la misma denominándose con el nombre del municipio donde radique su sede. Tal regulación se ha visto afectada por lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 74/2000, de 11 de abril, que establece las competencias generales de los Jefes de las respectivas Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón, y por la disposición adicional segunda del mismo precepto, que suprime las Oficinas Comarcales Agroambientales de las capitales de provincia de Huesca, Teruel y Zaragoza, adscribiendo el personal destinado en las mismas y las funciones que venían realizando a los respectivos Servicios Provinciales del Departamento de Agricultura o, en su caso, del Departamento de Medio Ambiente, según proceda.
Su funcionamiento se regula por el Decreto 71/1997, de 27 de mayo, cuyas principales previsiones son las siguientes:
a) Las Oficinas Comarcales Agroambientales se definen como los centros de actividad administrativa de la Diputación General de Aragón en los que se desarrollan las funciones y competencias asignadas al Departamento, actuando como centros de actividad administrativa y receptores de las demandas creadas por los programas de comarcalización del Gobierno de Aragón en materia de Agricultura y Medio Ambiente.
b) Las Oficinas Comarcales Agroambientales se integrarán en las Oficinas Delegadas de carácter interdepartamental que se creen por el Gobierno de Aragón.
c) Los servicios periféricos de ámbito inferior a la provincia de los Departamentos de Agricultura y de Medio Ambiente, se ubicarán con carácter general en las dependencias de las Oficinas a las que están adscritos los municipios en los que se encuentren dichos efectivos.
d) El ámbito territorial de actuación de los servicios de los Departamentos de Agricultura y de Medio Ambiente de ámbito inferior a la provincia será, con carácter general, el de las Oficinas Comarcales Agroambientales. Dichos ámbitos se determinarán mediante Orden conjunta de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Agricultura y de Medio Ambiente y deberán adaptarse a las limitaciones establecidas en la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón.
e) En cada Oficina se atribuirán funciones de coordinación a un funcionario de entre los que se hallen adscritos a la misma. Dicho Coordinador será designado en la forma prevista en el artículo 6 del Decreto 71/1997, dependiendo funcionalmente del Director del Servicio Provincial de Agricultura.
f) Sin perjuicio de las modificaciones introducidas por el Decreto 74/2000, de 11 de abril, corresponden al Coordinador las siguientes funciones:
1) Las propias del puesto de trabajo que ocupe.
2) La elaboración del programa de trabajo de la Oficina Comarcal Agroambiental en función de los objetivos planteados por el Departamento en coordinación con los Coordinadores Veterinario y Medioambiental.
3) La coordinación administrativa y funcional de la Oficina.
4) Ejercer las funciones de interlocución en materia de personal de la Oficina Comarcal Agroambiental ante el Director del Servicio Provincial
5) Controlar el cumplimiento de horarios de todo el personal adscrito a la Oficina Comarcal Agroambiental.
6) Coordinar el uso de los medios materiales disponibles en la Oficina Comarcal Agroambiental, así como la definición de las necesidades futuras.
7) Organizar y distribuir los trabajos entre el personal de la Oficina Comarcal Agroambiental, para cumplir los objetivos establecidos por el Departamento, de acuerdo con los perfiles de cada uno de los trabajadores.
8) Efectuar el seguimiento y control del gasto corriente de la Oficina Comarcal Agroambiental.
9) Proponer a su superior inmediato los desplazamientos extraordinarios, actividades de formación, y aquellas otras que considere de interés para el personal de la Oficina Comarcal Agroambiental.
10) Coordinar con los Coordinadores Veterinario y Medioambiental las actuaciones del personal de apoyo administrativo, así como la utilización de los medios materiales disponibles.
11) Las funciones que, en materia de su competencia, le puedan ser encomendadas o delegadas.

d) Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social

Aunque la estructura orgánica del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, se aprobó inicialmente mediante el Decreto 201/1999, de 2 de noviembre, debe resaltarse que se ha visto notablemente alterada por el Decreto 80/2000, de 2 de mayo, mediante el que, en cumplimiento de las previsiones contenidas en el Decreto de 26 de abril de 2000, de la Presidencia del Gobierno de Aragón, se adscriben al Departamento de Economía, Hacienda y Empleo las competencias que, en materia de trabajo tenía atribuidas anteriormente el Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social. Aunque la actual normativa mantiene la previsión de Servicios Provinciales, la anterior modificación, unida a la amplia descentralización funcional de competencias llevada a cabo en favor del Servicio Aragonés de Salud y del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, hace prever que, a medio plazo, su contenido funcional habrá de verse ampliamente mermado.
Por ello, cabe considerar como de transición la actual estructura periférica del Departamento, dado el enorme impacto que supone no sólo la desaparición de las Direcciones Generales de Salud Pública y de Bienestar Social y la reubicación de las correspondientes unidades administrativas periféricas en ambas materias dentro del Servicio Aragonés de Salud -cuya organización habrá de verse reforzada en la medida que avance el proceso de transferencias-, y del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, sino la adscripción de la Dirección General de Trabajo al Departamento de Economía, Hacienda y Empleo y el efecto producido por la entrada en funcionamiento del Instituto Aragonés de Empleo. En todo caso, el artículo 3 del citado Decreto prevé la existencia de los Servicios Provinciales de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en Huesca, Teruel y Zaragoza, dependientes del Consejero, previsión que se reitera, en el artículo 19, al señalar que los Directores de los Servicios Provinciales ejercerán «las competencias que les atribuye el artículo 9 del Decreto 74/2000, de 11 de abril, del Gobierno de Aragón, así como la vigilancia y tutela de los Organismos Autónomos adscritos al Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo».
Puede apreciarse el énfasis que la norma pone en la vigilancia y tutela de los organismos autónomos -habrá de entenderse que de sus órganos periféricos- por parte del Director Provincial, lo que requiere hacer una mención especial al contenido real de tales facultades del Director Provincial y al posible entrecruzamiento que puede producirse entre los principios de desconcentración territorial y descentralización funcional. Tal cuestión, sin embargo, es objeto de consideración específica en otro momento de la presente comunicación.

e) Departamento de Cultura y Turismo

Aunque la estructura orgánica del Departamento de Cultura y Turismo, aprobada por el Decreto 202/1999, de 2 de noviembre, prevé la existencia de Servicios Provinciales del Departamento en Huesca, Teruel y Zaragoza directamente dependientes del Consejero, y se atribuye su coordinación funcional a la Secretaría General Técnica, tal declaración no refleja la realidad organizativa actual, ya que las disposiciones transitorias recogidas en la parte final del Decreto reconocen la tradicional inexistencia de Servicio Provincial en Zaragoza y la particular situación de las unidades administrativas de Turismo dependientes del anterior Servicio Provincial del extinguido Departamento de Economía, Hacienda y Fomento en Zaragoza. En efecto, la disposición transitoria primera del citado Decreto señala que, «en el plazo máximo de nueve meses, se creará el Servicio Provincial de Zaragoza de Cultura y Turismo», añadiendo que, «a tal efecto, analizadas las funciones y competencias susceptibles de delegación y desconcentración, se procederá, una vez reorganizados los Servicios periféricos del Departamento, a evaluar y revisar la estructura de los órganos centrales aprobados por este Decreto».
La concreta situación de las unidades administrativas de Turismo, integradas en el anterior Servicio Provincial de Zaragoza del Departamento de Economía, Hacienda y Fomento, se adscriben orgánica y funcionalmente, de forma provisional, al Servicio de Ordenación y Regulación de las Actividades Turísticas, dependiente de la Dirección General de Turismo. A la vista de todo ello, puede apreciarse que la situación de la estructura periférica del Departamento, en el momento actual, se prevea transitoria.
Al margen de los Servicios Provinciales, en la estructura periférica hay que incluir las Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural, cuya previsión alcanza hoy rango legal, al contemplarse su existencia en la Ley 3/1999, así como los órganos de dirección y gestión de los Parques Culturales.

f) Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo

La estructura orgánica del Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo es establecida en el Decreto 2/2000, de 18 de enero, en cuyo artículo 3.2 se prevé la existencia de Servicios Provinciales en Zaragoza, Huesca y Teruel, dependientes directamente del Consejero, sin perjuicio de su coordinación funcional por parte de la Secretaría General Técnica.
En el artículo 14 del Decreto se regulan de forma genérica como funciones de los Servicios Provinciales «las establecidas en el Decreto 81/1996, de 30 de abril (referencia que debe entenderse hecha hoy al Decreto 74/2000), por el que se reestructura la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, las que se le atribuyan por delegación o desconcentración dentro del propio Departamento, así como aquellas competencias que les sean atribuidas por disposición legal o reglamentaria» y atribuyendo al Director del Servicio Provincial la representación del Departamento en la respectiva provincia y la dirección e inspección inmediatas de la gestión de las competencias que corresponden al mismo. En el ámbito periférico provincial del Departamento han de incluirse también las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial previstas por la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de ordenación de la actividad comercial en Aragón.
El análisis funcional de los Servicios Provinciales de este Departamento, cumple las previsiones contenidas en la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, si bien existe un cierto desequilibrio funcional ente las competencias resolutorias pone de manifiesto atribuidas a los Servicios Provinciales de Huesca, Teruel y Zaragoza, como la incidencia centralizadora que éste último experimenta como consecuencia directa e inmediata a los órganos centrales del Departamento.

g) Departamento de Educación y Ciencia

Tras la organización efectuada una vez culminada esta transferencia a la Comunidad Autónoma, la estructura orgánica del Departamento de Educación y Ciencia fue aprobada mediante Decreto 91/1999, de 11 de agosto, en que se contempla la existencia de Servicios Provinciales en Huesca, Teruel y Zaragoza, dependientes directamente del Consejero, aunque posteriormente el articulado no recoge ningún desarrollo específico a tal previsión, ni en el terreno organizativo ni funcional.
La situación de tales Servicios Provinciales, derivada en gran medida de la falta de acomodación plena de los anteriores servicios periféricos estatales a la estructura propia de la Administración autonómica, debe estimarse provisional o transitoria, como claramente se desprende de lo señalado en la disposición final segunda del Decreto: «al objeto de acomodar la estructura del Departamento de Educación y Ciencia a las necesidades reales de gestión constatadas con el ejercicio de sus competencias, en el plazo máximo de doce meses se procederá, una vez reorganizados los Servicios periféricos del Departamento, a evaluar y revisar la estructura de los órganos centrales aprobados por este Decreto». Por ahora, los Servicios Provinciales del Departamento continúan manteniendo una organización similar a la establecida en su día por la Administración del Estado.

h) Departamento de Medio Ambiente

Finalmente, la organización departamental de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón se culmina con el Decreto 50/2000, de 14 de marzo, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Medio Ambiente, cuyo artículo 3.2 contempla la existencia de Servicios Provinciales en Huesca, Teruel y Zaragoza, bajo la dependencia directa del Consejero.
El análisis relativo a la organización y actividad funcional de los servicios periféricos de este Departamento, pone de manifiesto por una parte que, hasta el momento, no se ha completado el deslinde tanto funcional organizativo respecto del Departamento de Agricultura. La Disposición Transitoria Primera, 2 del Decreto 50/2000, determina que «En tanto no se proceda a la aprobación de la relación de puestos de trabajo que defina las unidades administrativas y puestos de trabajo de los Servicios Provinciales del Departamento, las actuales Secretarías de los Servicios Provinciales de Agricultura y Medio Ambiente continuarán prestando sus servicios a los Departamentos de Agricultura y Medio Ambiente».
En el aspecto funcional debe resaltarse la excesiva concentración de la capacidad de decisión en los órganos centrales que tradicionalmente se advierte en las áreas de gestión asignadas a este Departamento, especialmente en materia de Medio Ambiente. Concentración que es tanto más contradictoria habida cuenta la incardinación de los órganos rectores y de gestión de los espacios naturales protegidos dentro de la estructura periférica provincial, y la existencia de las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio, que incluyen entre sus competencias algunas de carácter medioambiental, a través de la Ponencia Técnica de Medio Ambiente, cuya responsabilidad ha de recaer necesariamente en el personal de los servicios periféricos del Departamento.

h.1) Zonas medioambientales

Estrechamente vinculadas con las Oficinas Comarcales Agroambientales se hallan las denominadas Zonas Medioambientales, que han pasado a depender del Departamento de Medio Ambiente, al frente de las cuales se prevé específicamente la existencia de un Coordinador medioambiental designado de entre los funcionarios que se hallen adscritos a la misma. Su regulación se efectuó también mediante el Decreto 71/1997, en cuyo artículo 2 -que no resulta alterado por la nueva organización Departamental- se señala que el ámbito de coordinación y actuación en materia medioambiental podrá ser diferente al de la Oficina Comarcal Agroambiental. Su delimitación se efectuó a través de la Orden de 24 de junio de 1997 que, de forma injustificada, abandona la denominación de Zonas Ambientales y se refiere a las Áreas de Medio Ambiente -a las que luego, además, en el articulado denomina Áreas medioambientales-. En este sentido, el artículo tercero de la Orden dispone lo siguiente: «La delimitación de las áreas medioambientales figura en el anexo II, y agrupa todos los municipios incluidos en cada una de las Oficinas Comarcales indicadas, adecuando sus límites a los diferentes subsistemas medioambientales», a cuyos efectos se establecen 16 áreas medioambientales, señalando en cada una de ellas las Oficinas Comarcales que quedan englobadas en la misma.
En lo que se refiere al Coordinador Medioambiental, se le atribuyen las siguientes funciones:
- La coordinación, dirección, inspección y control de los servicios que han de realizar los Agentes de Protección de la Naturaleza, así como el personal laboral de la zona en materia de gestión de montes; la gestión integral de la caza y la pesca, incluidas las piscifactorías; la vida silvestre; la educación medioambiental; los espacios naturales; las campañas de incendios; la sanidad forestal, la defensa de la propiedad y la conservación de suelos.
- La elaboración de la propuesta de desarrollo de actividades en el ámbito de su competencia, así como la elaboración de informes relativos a la actividad de los Agentes de Protección de la Naturaleza, informe anual de actividades, propuestas de trabajo a desarrollar, así como todas aquellas actividades que se le encomienden por el Departamento.

4.4. Estructura Periférica Provincial de la Administración Institucional

4.4.1. CONSIDERACIÓN GENERAL

La justificación de crear organismos autónomos o entes públicos en el ámbito de la Administración, se encuentra en la necesidad de prestar determinados servicios o prestaciones mediante fórmulas de gestión más ágiles a las habituales en la misma.
Partiendo de la premisa de que la creación de un ente institucional, en aras de la eficacia y eficiencia debe ir acompañada simultáneamente de un repliegue de la estructura departamental -central y periférica- en el ámbito de la gestión que se encomiende específicamente al organismo, la visión de la estructura periférica de la Administración autonómica ha de ser analizada desde una perspectiva que incluya, necesariamente, tanto la organización de los Departamentos como la de los organismos públicos creados en aplicación del principio de descentralización funcional. En definitiva, es el conjunto de ambas redes periféricas el que constituye la realidad de este nivel administrativo, debiéndose buscar la coherencia del conjunto y, en particular, la correcta interrelación, en el escalón provincial, de los órganos departamentales y de los órganos propios de los organismos públicos adscritos a cada uno de los Departamentos.
En todo caso, debe advertirse que la organización de los organismos autónomos, con las determinaciones oportunas respecto a su despliegue periférico, con red propia o no, debe efectuarse de acuerdo con el artículo 68.1 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, a través de sus específicos estatutos, norma de naturaleza reglamentaria a la que corresponde fijar, entre otros aspectos relevantes, «la estructura organizativa del organismo», en la que, lógicamente, debe entenderse comprendida tanto su estructura central como la periférica.

4.4.2. ANÁLISIS POR ORGANISMOS

a) Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón

Creado por la Ley 6/1985, de 22 de noviembre, como organismo autónomo de carácter comercial y financiero, dependiente directamente del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, su ley de creación se limita a regular sus órganos rectores -Presidente, Consejo y Director Gerente-, y a señalar, en su artículo 9, que la estructura orgánica del organismo se aprobará por la Diputación General de Aragón, a propuesta del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes.
El análisis de la evolución experimentada por la organización administrativa del Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón, ha venido poniendo de manifiesto una cierta falta de autonomía respecto del Departamento de adscripción, habida cuenta que, hasta la aprobación de su estructura actual por el Decreto 67/1997, de 13 de mayo, su organización se incardinaba tradicionalmente dentro de la estructura del propio Departamento incluso con incorporación al Instituto de órganos administrativos que, por definición, eran ajenos al mismo.
El vigente Decreto organizativo del Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón dedica su artículo 6 a la organización provincial, y aunque parece establecer la necesaria existencia de tal estructura en las tres provincias de la Comunidad Autónoma, posteriormente se limita a remitir la configuración de sus órganos periféricos a lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo, «La estructura provincial del Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón en Huesca, Teruel y Zaragoza, se ajustará a lo que determinen las respectivas Relaciones de Puestos de Trabajo». La realidad operativa demuestra que, en la actualidad, los servicios periféricos del Instituto, configurados a través de una «Subdirección Provincial», se encuentran condicionados en su actuación no sólo por los órganos centrales del Instituto, sino del propio Departamento a través del área de urbanismo.

b) Servicio Aragonés de Salud

Creado por la Ley 2/1989, de 21 de abril, como organismo de carácter administrativo adscrito al Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, su ley de creación ha sido parcialmente modificada por la Ley 8/1999, de 9 de abril, entre cuyas determinaciones se contienen algunas de particular importancia para el estudio de la estructura periférica del organismo. Así, en cuanto afecta a la organización territorial del organismo, interesa resaltar el artículo 11 de la Ley: «en el ejercicio de sus competencias, el Servicio Aragonés de Salud se acomodará a la delimitación territorial fijada por la Diputación General en el mapa sanitario de la Comunidad Autónoma, de conformidad con las directrices generales de ordenación territorial establecidas en la Ley por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón». El mapa sanitario de la Comunidad Autónoma fue aprobado por el Decreto 130/1986, de 19 de diciembre, aunque ha sido objeto de posteriores modificaciones parciales que, con carácter general, se realizan anualmente.
La estructura territorial del Servicio Aragonés de Salud, definida por su ley de creación, siguiendo la línea apuntada por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y regulada a través de su Reglamento aprobado por Decreto 51/1990, de 3 de abril, modificado posteriormente por diversas disposiciones, se ordena en dos niveles diferenciados:
- Áreas de Salud, concebidas como unidades fundamentales del sistema sanitario, responsabilizadas de la gestión unitaria de los centros y establecimientos del organismo y de los programas y prestaciones sanitarias a desarrollar por los mismos. La delimitación de las áreas de salud debe asegurar el cumplimiento de los objetivos marcados por la Ley.
En la actualidad, el territorio aragonés está dividido en cinco Áreas de Salud, aunque la Ley prevé que, todo caso, en cada provincia existirá, como mínimo, un área de salud.
- Zonas de salud, entendidas como el marco geográfico y poblacional básico de la atención primaria de salud, accesible desde todos sus puntos, mediante el cual se posibilite una atención integral y continuada. En su delimitación habrán de tenerse en cuenta una serie de factores, expresamente enunciados por la Ley (artículo 30), entre los cuales se incluye «la comarcalización general que se establezca en la Comunidad Autónoma». La comarcalización se erige, por lo tanto, en uno de los criterios a atender, pero junto al mismo figuran otros criterios que también han de tomarse en consideración.
En las zonas de salud en las que existan varios municipios, se designará uno como cabecera que dará nombre a la zona y en el que se ubicará el centro de salud.
- Zonas veterinarias contempladas en el artículo 28.3 de la Ley 2/1989, «... que estarán coordinadas al menos con las zonas de salud e integradas en las áreas de salud». Su actual regulación y delimitación se contiene en el Decreto 102/1997, de 24 de junio, por el que se regulan los servicios veterinarios oficiales de ámbito inferior a la provincia, y en la Orden de 25 de junio de 1997, de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales, de Agricultura y Medio Ambiente, y de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, por la que se delimitan las zonas veterinarias.
Las Zonas Veterinarias se definen como el ámbito territorial general de actuación de los servicios veterinarios de ámbito inferior al provincial y en su delimitación se establecen un total de 44 Zonas Veterinarias, de acuerdo con la Orden de 25 de junio de 1997, ubicadas, con carácter general, en las dependencias de la Oficina u Oficinas Comarcales Agroambientales y agrupadas conforme a las áreas comarcales establecidas en la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, coexistiendo dentro de cada Zona Veterinaria diversos servicios veterinarios oficiales:
- Servicios Veterinarios Oficiales de Salud Pública dependientes del Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, cuyas funciones se determinan en el artículo 6 del Decreto 102/1997, de 24 de junio.
- Servicios Veterinarios Oficiales de Mataderos, también pertenecientes al Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, cuyas funciones concreta el artículo 7 del Decreto 102/1997, de 24 de junio.
- Servicios Veterinarios Oficiales del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, con las funciones enunciadas en el artículo 8 del Decreto 102/1997, de 24 de junio.
Para la coordinación de los diversos servicios veterinarios oficiales se establece una fórmula similar a la ya expuesta para las Oficinas Comarcales Agroambientales y las Zonas Medioambientales a través de un Coordinador, cuyas funciones vienen establecidas en el artículo 5.6 del Decreto 102/1997, de 24 de junio, concretándose en las siguientes:
- Las propias del Departamento a que esté adscrito.
- La organización, planificación y coordinación de los Servicios Veterinarios de su Zona.
- Facilitar la información que le sea solicitada por los respectivos Departamentos.
- Evaluar el desarrollo de las distintas actividades.
- La coordinación de las actuaciones a desempeñar por la Zona Veterinaria con los de la Oficina Comarcal Agroambiental.
- La coordinación con el responsable de la Oficina Comarcal Agroambiental, con los responsables de los Centros de Salud que se correspondan en todo o en parte con el área territorial de la Zona Veterinaria, y con la Administración Local de su ámbito.
En lo que se refiere a la organización administrativa prevista por la Ley 2/1989, para cada una de las Áreas de salud, su artículo 22 determina que en cada Área de Salud existirá un Consejo de Dirección, un Consejo de Salud y un Gerente, al que corresponden las funciones que se especifican en el artículo 25.2. En particular, las Gerencias de Área quedaron estructuradas básicamente en el artículo 31.3 del Reglamento del Servicio Aragonés de Salud, aprobado por el Decreto 51/1990, de 3 de abril, regulación que ha sido objeto de posteriores modificaciones, hallándose en este momento sometida a una profunda revisión con motivo de las nuevas competencias asignadas al Servicio Aragonés de Salud en materia de salud pública a través del Decreto 227/1999, de 14 de diciembre. Su organización actual se reguló mediante el Decreto 45/2000, de 29 de febrero, por el que se modifica su Reglamento.

c) Instituto Aragonés de la Mujer

Creado por la Ley 2/1993, de 19 de febrero, como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la Presidencia de la Diputación General -actualmente adscrito al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, de acuerdo con la disposición adicional primera del Decreto 100/1999 y el artículo 3.4 del Decreto 181/1999-, su ley de creación no contiene previsión alguna sobre su posible estructura organizativa, limitándose a establecer sus órganos de dirección (Consejo Rector y Dirección).
No obstante, el Decreto 73/1996, de 30 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Secretaría General del Instituto, prevé que la Secretaría General, en las provincias de Huesca y Teruel, contará con una Sección de Administración y Cooperación, dotadas de un Negociado Administrativo, organización que actualmente ejerce su actividad en las provincias de Huesca y Teruel, concentrando su gestión en la provincia de Zaragoza en los órganos centrales del Instituto.

d) Instituto Aragonés de Servicios Sociales

Creado por la Ley 4/1996, de 22 de mayo, como organismo autónomo de naturaleza administrativa, adscrito al Departamento de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, el artículo 6 de la Ley de creación declara que los principios de descentralización y desconcentración han de regir la organización y funcionamiento del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, y así, el principio de descentralización encuentra su desarrollo en el artículo 10 de la Ley: «el Instituto Aragonés de Servicios Sociales promoverá la creación de aquellos servicios sociales de ámbito municipal y comarcal que contemple el Plan Regional» -el Plan Aragonés de Servicios Sociales que corresponde aprobar al Gobierno de Aragón, a propuesta del Consejero de Sanidad, Consumo y Bienestar Social-.
El principio de desconcentración de la gestión del Instituto tiene directo reflejo en la estructura orgánica prevista en el artículo 11 de la Ley, y en los Estatutos del Organismo autónomo, aprobado por Decreto 113/2000, de 13 de junio, al contemplarse la existencia de Direcciones Provinciales -como órganos de dirección y gestión- y de Comisiones Provinciales -como órganos de participación, control y vigilancia de la gestión-, dedicando sendos preceptos a regular genéricamente la función de tales órganos.
- Las Comisiones Provinciales del Instituto Aragonés de Servicios Sociales tienen como función efectuar el seguimiento de la aplicación en el ámbito provincial de los acuerdos del Consejo General, así como proponer, en su caso, cuantas medidas sean necesarias para el perfeccionamiento de los servicios en su ámbito territorial.
- Por su parte, las Direcciones Provinciales son el órgano que gestiona, en el ámbito provincial, las funciones del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, asumiendo las competencias que reglamentariamente se les atribuyan. Corresponde a los Directores Provinciales la representación del Instituto en el ámbito de su demarcación y velar por el cumplimiento de sus fines de acuerdo con la política que en materia de servicios sociales apruebe el Gobierno de Aragón.
La normativa reguladora del organismo, coherente con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley -«Se crea la Intervención delegada del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, que dependerá orgánica y funcionalmente de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Aragón y ejercerá las funciones previstas en el artículo 65 de la Ley 4/1986, de 4 de junio, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón»- contempla la existencia de Intervenciones delegadas en las tres provincias, y establece una estructura básicamente uniforme para las diferentes Direcciones Provinciales del Instituto, a través de una Secretaría Provincial y una Subdirección de Programas y Prestaciones Económicas, bajo la dirección de un Director Provincial. En la Dirección Provincial de Zaragoza se contempla una estructura más desarrollada, al prever, junto a la Secretaría Provincial, una Subdirección de Programas y Acción Institucional y otra Subdirección de Prestaciones. Las funciones de los respectivos Directores Provinciales se recogen pormenorizadamente en el artículo 26 del Reglamento del organismo autónomo.

e) Instituto Aragonés de Empleo

Creado por la Ley 9/1999, de 9 de abril, como organismo autónomo de naturaleza administrativa adscrito al Departamento competente en materia de trabajo -actualmente el Departamento de Economía, Hacienda y Empleo-, su ley de creación, al igual que en el caso ya citado del Instituto Aragonés de Servicios Sociales, enuncia los principios de descentralización y desconcentración entre los que han de regir la estructura y funcionamiento del Instituto.
La propia Ley, al configurar la estructura orgánica del Instituto, establece su estructura periférica de ámbito provincial, al prever -entre los órganos de dirección y gestión- la existencia de Direcciones Provinciales y de Comisiones Ejecutivas Provinciales -entre los órganos de participación, control y colaboración en la gestión-, dedicando un precepto específico para cada uno de los referidos órganos, sin perjuicio del necesario desarrollo reglamentario de tales previsiones.
- Respecto a las Comisiones Ejecutivas Provinciales, la Ley les atribuye como cometidos específicos los de efectuar el seguimiento de la aplicación en el ámbito provincial de los acuerdos del Consejo General del Instituto y proponer, en su caso, cuantas medidas sean necesarias para el mejor cumplimiento de los fines del organismo, remitiendo a regulación reglamentaria su composición y funcionamiento.
- Por su parte, las Direcciones Provinciales se definen como los órganos a través de los cuales se realiza la gestión del Instituto en el ámbito provincial. Ostentan la representación del Instituto en el ámbito de su demarcación y velan por el cumplimiento de los fines del Instituto, ejerciendo las competencias que tengan atribuidas reglamentariamente.
En lo que afecta al despliegue territorial del Instituto Aragonés de Empleo, debe decirse en primer lugar que, en la provincia de Zaragoza, en la actualidad su Servicio Provincial se superpone físicamente con los órganos centrales, lo que impide un adecuado deslinde competencial. En las provincias de Huesca y de Teruel, su organización se está viendo afectada por la falta de Servicios Provinciales específicos del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo a la que se ha hecho referencia en otro momento de esta comunicación.

4.4.3. OTROS ORGANISMOS PÚBLICOS

- El Instituto Aragonés de Fomento, creado por la Ley 7/1990, de 20 de junio, como entidad de derecho público (adscrito en la actualidad al Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo, según la disposición adicional cuarta del Decreto 100/1999, de 3 de septiembre), no prevé ningún tipo de estructura periférica, limitándose la ley de creación a regular sus órganos rectores (Consejo de Dirección, Presidencia y Dirección Gerencia).
- El Instituto Tecnológico de Aragón, creado por la Ley 7/1997, de 10 de octubre, como entidad de derecho público -adscrito por su ley de creación al Departamento de Economía, Hacienda y Fomento, y en la actualidad al Departamento de Industria, Comercio y Desarrollo, según las disposición adicional cuarta del Decreto 100/1999)-, tampoco prevé la existencia de estructura periférica, previéndose en la ley sus órganos rectores (Consejo Rector y Dirección) y señalándose que la actividad, organización y modo de funcionamiento interno del Instituto se estructurarán en áreas tecnológicas y de servicios comunes, que serán determinadas por sus estatutos o reglamento de organización y régimen interno.
- La Junta de Saneamiento, creada por la Ley 9/1997, de 7 de noviembre, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón, como entidad de derecho público adscrita al Departamento competente en materia de medio ambiente, sin que el Decreto 100/1999 haga mención alguna a la misma al enunciar las adscripciones de los organismos públicos, tampoco cuenta inicialmente con estructura periférica, ya que la Ley se limita a determinar los órganos de gobierno -Presidente, Vicepresidente y Consejo de Dirección-, si bien, a efectos de gestión, la Ley prevé una división territorial de tipo funcional al señalar que el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración contendrá una división del territorio aragonés en zonas de saneamiento y depuración, cuya delimitación deberá responder a criterios basados, fundamentalmente, en principios hídricos y de eficacia. Cada zona será objeto de un plan de zona, pudiendo el Gobierno de Aragón variar su delimitación territorial mediante el procedimiento previsto para la revisión del Plan. En cualquier caso, la actual situación puede considerarse transitoria, al hallarse en trámite parlamentario el Proyecto de Ley de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua, que contempla la creación del Instituto Aragonés del Agua.

4.5. Órganos colegiados periféricos

4.5.1. CONSIDERACIÓN PREVIA

Las terminaciones de las redes periféricas -tanto en el ámbito provincial como comarcal- han de incorporar, cuando ello contribuya a la eficacia de la acción pública, órganos de participación y de consulta, a través de los cuales poder hacer realidad el postulado de una Administración receptiva, abierta, al servicio de los ciudadanos, cuya opinión se requiere y se considera en la toma de decisiones y en la planificación de las diferentes políticas públicas. Tal objetivo de participación ciudadana no puede quedar reducido a la esfera central de la Administración -en la configuración de órganos cualificados de consulta y participación-, sino que debe tener también su desarrollo en el ámbito periférico, en el que primará la mera finalidad participativa sobre la de consulta o asesoramiento.
Al margen de la Comisión Provincial de Coordinación, integrada en la estructura de las Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en las provincias de Huesca y de Teruel, a la que ya se ha hecho referencia en otro momento de esta comunicación, el análisis de la organización periférica, pone de manifiesto la existencia de un amplio número de órganos de naturaleza colegiada de ámbito provincial o infraprovincial, cuya referencia resulta necesaria para completar el panorama propio de la Administración periférica autonómica, órganos que pueden ser de carácter activo o meramente consultivo, o pueden reunir también el doble carácter, añadiendo a ellos el aspecto de cauce de participación de los sectores afectados o implicados en un ámbito de la acción pública.
Precisamente, a los efectos finales que interesan a esta comunicación, la configuración de órganos de participación de ámbito comarcal puede contribuir de forma decisiva a generar una conciencia social en el territorio que transcienda los estrictos límites municipales en la consideración de los problemas y en la formulación de las posibles soluciones. No obstante, los órganos de participación no pueden quedar reducidos a previsiones normativas, sino que deben contar con el impulso y contenido necesarios para que cumplan adecuadamente su función, haciendo con ello que el proceso comarcalizador no sea sólo una operación de carácter político o administrativo, sino que, junto a ello, se genere una vertebración social que dé soporte sólido a la misma.

4.5.2. PANORAMA ACTUAL DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS PERIFÉRICOS

Sin ánimo de exhaustividad, y sin perjuicio de que como consecuencia del proceso organizativo general de la Administración proceda efectuar en su momento un más detenido análisis sobre la situación jurídica y el grado real de funcionamiento de este tipo de órganos, a continuación se hace referencia a los más relevantes, con independencia de su carácter activo o consultivo, o de su ámbito provincial o infraprovincial.
- Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio.- Creadas por la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio, como órganos colegiados de carácter activo y consultivo en materia de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y patrimonio cultural (artículo 7). Tal definición inicial se ha visto mermada posteriormente por la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés, al extraer de su ámbito dicha materia y atribuírselo a las Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural. En sentido contrario, la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, confirma en su artículo 4.2 la condición de órganos activos y consultivos en materia de urbanismo de las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio, precisando que «su composición se determinará reglamentariamente».
Su composición y régimen de funcionamiento se remite a posterior desarrollo reglamentario, que habrá de asegurar en todo caso «una presencia institucional que permita la coordinación de los distintos Departamentos de la Administración autonómica con otras administraciones públicas con competencias sobre el territorio y contando con la posible aportación de expertos y especialistas en estas materias», regulación que se contiene en el Decreto 216/1993, de 7 de diciembre, precisándose en ella su composición, la existencia de Ponencias Técnicas y el ámbito de competencias que les corresponde en cada una de las materias.
Dentro de su ámbito funcional hay que subrayar la sustracción de las funciones en materia de patrimonio cultural, mediante la creación de unas específicas Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural, cuya consagración definitiva se produce con la aprobación de la Ley 3/1999.
- Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural.- Se configuran en la Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés, como «órganos colegiados, de ámbito provincial del Departamento responsable de Patrimonio Cultural, que desempeñan funciones de carácter activo y consultivo sobre dicho Patrimonio», cuya composición y funciones se determinará reglamentariamente, previéndose la presencia en las mismas de las Administraciones públicas locales y/o comarcales aragonesas, así como otras organizaciones representativas de intereses científicos, culturales, sociales y económicos, entre los cuales figurará la Universidad de Zaragoza.
La propia Ley 3/1999 establece, en su disposición adicional tercera, que, una vez creado el Consejo Aragonés de Patrimonio Cultural -órgano previsto en su artículo 78-, «las Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural deberán adaptarse a lo previsto en la presente Ley».
- Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial.- Se crean por la Ley 9/1998, de 5 de octubre, de ordenación de la actividad comercial en Aragón, con el fin de participar en la elaboración y adecuado seguimiento del cumplimiento del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón. Su composición viene determinada en el artículo 16.1 de la Ley.
- Consejos locales y comarcales de Juventud.- Su creación se produce a través de la Ley 2/1985, de 28 de marzo, del Consejo de la Juventud de Aragón, como entidad de Derecho Público, con el fin fundamental de impulsar la participación libre y eficaz de los jóvenes en el desarrollo político, social, económico y cultural de Aragón; como órganos del mismo se establecen una Asamblea y una Comisión Permanente, previéndose igualmente la existencia de Consejos locales y comarcales de juventud, configurados como órganos de relación, en los temas de juventud, con los municipios de su ámbito territorial.
- Consejos locales y comarcales de Tercera Edad.- Creado por la Ley 3/1990, de 4 de abril, del Consejo Aragonés de la Tercera Edad, tiene la consideración de entidad de derecho público, a la que le corresponden funciones consultivas ante la Diputación General de Aragón en los temas relacionados con la tercera edad, contando como órganos propios con una Asamblea, una Comisión Permanente y un Presidente. Como órganos territoriales infraprovinciales, se prevén los Consejos Locales y Comarcales de la Tercera Edad, configurados como órganos de participación y relación de dicho colectivo con los municipios de su respectivo ámbito territorial.
- Consejos Escolares provinciales y comarcales.- La Ley 5/1998, de 14 de mayo, de los Consejos Escolares de Aragón, viene a establecer el cauce y régimen de participación de los sectores sociales afectados en la programación general de la enseñanza no universitaria en la Comunidad Autónoma. Para ello prevé cuatro niveles de participación, a través del Consejo Escolar de Aragón, los Consejos Escolares Provinciales, los Consejos Escolares Comarcales y los Consejos Escolares Municipales, siendo de destacar, a los efectos finales que interesan a esta comunicación, la existencia de los Consejos Escolares Provinciales y Comarcales, como piezas de la organización periférica del Departamento de Educación y Ciencia en el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, definidos como «órganos de consulta, asesoramiento y participación social en materia de enseñanza no universitaria en el ámbito territorial» de la provincia o de la comarca. El artículo 30.2 de la Ley afirma que «podrán crearse Consejos Escolares Comarcales en cada uno de los ámbitos que se constituyan conforme a lo dispuesto en la Ley de delimitación comarcal de Aragón», reservando la iniciativa de creación, en el caso de los Consejos Escolares Comarcales, a la totalidad de los municipios integrados en el ámbito territorial correspondiente, a las entidades comarcales respectivas o a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. En ambos supuestos -Provinciales y Comarcales- su creación debe efectuarse mediante Decreto del Gobierno de Aragón.
- Juntas Arbitrales de Arrendamientos Rústicos.- La Ley 2/1996, de 14 de mayo, de Cámaras Agrarias de Aragón, determina en su disposición adicional tercera el ámbito provincial que las Juntas Arbitrales de Arrendamientos Rústicos facultándose al entonces Departamento de Agricultura y Medio Ambiente para establecer de forma provisional su composición y funcionamiento, lo que se hizo mediante la Orden de 29 de octubre de 1996.
- Juntas Provinciales de Fomento Pecuario.- Al igual que en el caso de las Juntas Arbitrales de Arrendamientos Rústicos, su previsión se contiene en la disposición transitoria primera de la Ley 2/1996, de 14 de mayo, de Cámaras Agrarias de Aragón, y se definen como órgano superior en todas las cuestiones relacionadas con la legislación de Pastos, Hierbas y Rastrojeras, correspondiendo su presidencia al Presidente de la Diputación Provincial respectiva o Diputado Provincial en quien delegue y su vicepresidencia al Director del Servicio Provincial de Agricultura y Medio Ambiente -hoy habrá de entenderse referido al Servicio Provincial de Agricultura-. La regulación provisional de su composición y funcionamiento se efectuó por la citada Orden de 29 de octubre de 1996.

5. PROPUESTA DE ORDENACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA

5.1. Consideración previa

Aunque la finalidad inicial de esta comunicación era la de impulsar la organización periférica dentro del proceso de comarcalización, ya se ha señalado en otro momento la improcedencia de abordar cualquier iniciativa en tal sentido que no se enmarque en un proceso global de reordenación del conjunto de la Administración periférica para hacer congruente el conjunto de su estructura. Por ello, este apartado contiene una serie de propuestas encaminadas a la reordenación del conjunto de los servicios periféricos de la Administración de la Comunidad Autónoma, formuladas atendidos los criterios básicos señalados para la articulación de la organización territorial de la Administración y de la exposición efectuada sobre su estructuración actual. Dicha propuesta comprende diferentes aspectos, tales como la determinación del tipo de órganos a establecer, la planta administrativa de los mismos, las competencias a atribuir a cada uno de ellos, el tipo de relaciones existentes entre los mismos, así como el conjunto de medidas y programas de acompañamiento necesarios para la definitiva consolidación de una organización desconcentrada y eficaz.
Por dicho motivo, las propuestas de ordenación que se proponen se refieren al conjunto de las piezas de la organización territorial de la Administración autonómica, a cuyos efectos, resulta imprescindible continuar avanzando en la configuración de las Delegaciones Territoriales y de los Servicios Provinciales como piezas fundamentales de la estructura periférica y como actores básicos de una gestión desconcentrada dentro de la Administración autonómica. Procede, en consecuencia, exponer las posibles líneas de reorientación u ordenación futura de los distintos elementos de la organización territorial.

5.2. Delegados Territoriales

Los Delegados Territoriales son el único órgano directivo -por su rango de Director General- presente en la estructura periférica y, en consonancia con dicha condición, son los que deben reconducir a la unidad toda la estructura periférica existente en cada provincia. Dicha función de aseguramiento de la coherencia del conjunto de la estructura puede hacerse, no obstante, con muy variadas técnicas, sin necesidad de proclamar una función o facultad de dirección para los mismos que difícilmente se compaginaría con las relaciones de jerarquía establecidas entre los órganos centrales y periféricos de cada Departamento u organismo público.
La cuestión clave para configurar con éxito la figura de los Delegados Territoriales es la de conseguir un correcto encaje de los mismos -como órganos periféricos de competencia general- en una estructura sectorializada, cuyo criterio fundamental de organización es la división funcional que da lugar a los Departamentos. A este respecto, el artículo 14 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, es inequívoco al establecer que «la Administración de la Comunidad Autónoma se organiza en Departamentos, cada uno de los cuales comprenderá uno o varios sectores de la actividad administrativa», e igualmente clara resulta, en tal sentido, la definición que hace de los Consejeros, en cuanto titulares de los Departamentos, como órganos superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma, de los cuales dependerán directamente los diferentes órganos directivos de cada Departamento (Directores Generales y Secretario General Técnico). Concluye la estructura orgánica de los Departamentos con la adscripción de los correspondientes Servicios. Dichos Servicios -en la estructura central- podrán estar integrados en Direcciones Generales o depender directamente de los Consejeros o, en su caso, de los Secretarios Generales Técnicos y -en la estructura periférica- recibirán le denominación de Servicios Provinciales, siendo el órgano administrativo provincial de mayor rango de cada Departamento (artículo 22), correspondiendo el nombramiento de los Directores de Servicio Provincial al Gobierno de Aragón, a propuesta del titular del Departamento al que el Servicio Provincial esté adscrito.
Todo lo expuesto evidencia que los Delegados Territoriales son un órgano directivo ajeno a la estructura jerárquica de los Departamentos, de manera que toda configuración de los mismos como órgano de dirección de los Servicios Provinciales existentes en su ámbito territorial vendría a contradecir la jerarquía interna de cada Departamento y estaría irremediablemente abocada al fracaso por disfuncional e irreal. La misma funcionalidad de la figura de los Delegados Territoriales podría además quedar cuestionada si su papel fuera el de dirigir los Servicios Provinciales, ya que tal función podría hacerse de modo mucho más eficaz desde los servicios centrales de cada Departamento, además de resultar incongruente una función directiva que englobe todos los sectores de la actividad administrativa, función que compete con carácter exclusivo al Presidente y al Gobierno de Aragón. La atribución de una función directiva de tal contenido vendría de facto a otorgar a los Delegados Territoriales un papel de órgano superior de carácter territorial, equiparable a un Consejero territorial, lo que constituiría una interferencia inadmisible en la labor de gobierno y de dirección administrativa de los órganos superiores de la Administración. La capacidad directiva sectorial debe primar siempre sobre la capacidad directiva territorial, pues toda actividad administrativa se proyecta sobre el territorio y si éste constituyese un criterio de atribución de poder político equiparable al funcional o material, se generaría una incompatibilidad de criterios de organización que anularía toda capacidad de dirección.
Por ello, toda la propuesta de ordenación futura de la Administración periférica que se contiene en el presente informe parte de la consideración básica de respetar plenamente la plena capacidad directiva de los órganos centrales de cada Departamento sobre su estructura periférica, atribuyendo a los Delegados Territoriales una función de coordinación efectiva y no meramente retórica, de la actividad del conjunto de la estructura periférica en su ámbito territorial, al margen de unas competencias propias de índole general cuya concreción se expondrá posteriormente.
Dicho lo anterior, corresponde pasar a enunciar los diferentes criterios de reordenación de los Delegados Territoriales y de las Delegaciones Territoriales en cuanto centros directivos al frente de los cuales se sitúan.
- Implantación en el conjunto de las provincias incluida la de Zaragoza. En la actualidad, tanto la Ley 1/1995, del Presidente y del Gobierno de Aragón, como la posterior Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, limitan la existencia o implantación de la figura del Delegado Territorial a las provincias de Huesca y Teruel, excluyendo su existencia en la provincia de Zaragoza. En ésta no se ha establecido nunca Delegación Territorial, como expresamente se reconoce en el informe remitido en 1985 por la Diputación General a las Cortes de Aragón, «por estimarse que las funciones podrían ser realizadas directamente por los órganos centrales». La función de coordinación de los servicios periféricos de la provincia de Zaragoza puede ser tan necesaria como en el resto de las provincias de la Comunidad Autónoma. Como ya se ha expuesto en otro apartado de esta comunicación, tal asimetría en la implantación de los Delegados Territoriales supone una quiebra en la distinción básica entre órganos centrales y periféricos y constituye una excepción en el esquema general de ordenación de la estructura periférica de cada ámbito provincial.
- Adscripción orgánica. La Ley 1/1995, del Presidente y del Gobierno de Aragón, en su artículo 18.2, establece que la adscripción orgánica y las competencias de los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón «se establecerán reglamentariamente», si bien, con posterioridad, la Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su artículo 20.3, precisa que «los Delegados Territoriales se integrarán orgánicamente en el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales». Dicho criterio se contiene en el Decreto 181/1999, de 28 de septiembre, de estructura orgánica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, y en el Decreto 74/2000, de 11 de abril, por el que se reestructura la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón. Vistas las competencias que el artículo 1 del citado Decreto 181/1999 atribuye al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, parece razonable mantener la adscripción orgánica de los Delegados Territoriales al mismo, sin perjuicio de que se proceda a reordenar la estructura periférica estricta del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales en el sentido que luego se expondrá.
- Rango y modo de nombramiento. El rango de Director General que la Ley 11/1996 atribuye a los Delegados Territoriales del Gobierno de Aragón parece adecuado para el ejercicio de las tareas de coordinación de los Servicios Provinciales desde una posición administrativa superior, con independencia de la existencia o no de relación jerárquica estricta con los mismos. En cuanto al modo de nombramiento, el artículo 20.3 de la referida Ley establece que serán nombrados mediante Decreto del Gobierno de Aragón, a propuesta del titular del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, «en los términos previstos en el Estatuto de Autonomía de Aragón», previsión legal, similar a la relativa a los nombramientos de Directores Generales y Secretarios Generales Técnicos, que carece de sentido al no disponer nada el Estatuto de Autonomía en la materia, razón por la cual debiera modificarse dicho precepto y definir, en su caso, los requisitos que se estimen oportunos para el nombramiento. Parece, en todo caso, que la tarea de coordinación administrativa y la posición que corresponde a dicho órgano en materia de supervisión de la gestión administrativa del conjunto de los servicios periféricos departamentales en la provincia aconseja introducir ciertos criterios de competencia profesional en el nombramiento de los Delegados Territoriales.
- Estructura orgánica de las Delegaciones Territoriales. La estructura de las Delegaciones Territoriales, actualmente regulada por el Decreto 75/2000, de 11 de abril, debe ajustarse a las funciones que se le atribuyan como resultado de la nueva propuesta de reordenación de la Administración periférica. En principio, parece adecuada la organización administrativa establecida para las Delegaciones Territoriales de Huesca y Teruel, sin perjuicio que, de futuro, el contenido funcional de la misma pueda verse reforzado para ejercer con más efectividad el ejercicio desconcentrado de las competencias sectoriales propias del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, especialmente en materia de interior. Tal fórmula equivale a crear un Servicio Provincial del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, con similar perfil funcional al de los restantes Servicios Provinciales de los Departamentos, aunque incardinado orgánicamente dentro de la estructura de la respectiva Delegación Territorial, con el fin de poder dar cobertura orgánica a dicha estructura periférica específica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales.
- Reforzamiento del papel coordinador del Delegado Territorial. La nueva orientación del Delegado Territorial hacia tareas efectivas de coordinación debe proyectarse tanto respecto a los servicios periféricos departamentales presentes en su ámbito provincial. En todo caso, es preciso que los Delegados Territoriales refuercen su posición institucional precisamente en las tareas de coordinación administrativa a las que han de dedicarse básicamente en su ámbito territorial. En este sentido, debiera conectarse la labor de los Delegados Territoriales con los trabajos preparatorios así como en la ejecución de sus acuerdos de la Comisión Delegada de Política Territorial, creada por Decreto 101/1999, de 3 de septiembre. Entre las funciones de dicha Comisión figuran «la coordinación de actuaciones que afecten a dos o más Departamentos, de modo que se asegure la incardinación de lo sectorial en lo territorial» y «el seguimiento y control de las actuaciones con incidencia en la política territorial». Al margen de ello, sería deseable que en la regulación legal de las Comisiones Delegadas -como propuesta de lege ferenda- se incorporase la previsión de que a las reuniones de las Comisiones Delegadas pudiesen ser convocados los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración de la Comunidad Autónoma que se estimase conveniente, previsión que permitiría la asistencia de los Delegados Territoriales a las sesiones de la Comisión Delegada de Política Territorial. Tal posibilidad se contempla expresamente en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, estimándose aconsejable incorporar tal posibilidad en nuestro ordenamiento jurídico.
- Ampliación de las competencias generales de las Delegaciones Territoriales. Al margen de las facultades de coordinación que deba ejercer el Delegado Territorial, se estima que los Delegados Territoriales -y las Delegaciones Territoriales en cuanto estructura administrativa para el desarrollo de sus funciones- deben continuar incrementando la asunción de competencias de carácter general, convirtiéndose en órgano que centraliza una serie de potestades administrativas. En particular se sugieren las siguientes:
- potestad expropiatoria, de manera que toda actuación expropiatoria -sin perjuicio de la lógica actividad administrativa de los servicios departamentales correspondientes- se impulse y controle desde la respectiva Delegación Territorial, partiendo de ella todas las decisiones administrativas relevantes;
- potestad sancionadora, dando una especial atribución a los Delegados Territoriales en la imposición de sanciones por infracciones administrativas producidas en su ámbito territorial;
- poderes de ejecución forzosa, de modo que competa a la Delegación Territorial impulsar todas las actuaciones necesarias para asegurar el cumplimiento de resoluciones administrativas firmes que impongan a los ciudadanos obligaciones no atendidas voluntariamente;
- potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de los bienes públicos, convirtiéndose de dicha manera en el garante del patrimonio de la Administración autonómica en su respectiva provincia, con la lógica coordinación con los órganos responsables del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo.
A dicho abanico de competencias administrativas generales cabría añadir algunas otras funciones más específicas del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales que, en estos momentos se encuentran centralizadas, especialmente en materia de protección civil.
- Reforzamiento de los servicios de la Delegación Territorial. La asunción de las nuevas competencias por parte de la Delegación Territorial -distintas de las estrictamente atribuibles al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales- requiere un reforzamiento de la estructura administrativa de las mismas para que puedan desempeñarlas de modo eficaz. En principio, nada impide que el conjunto de las atribuciones generales citadas se desarrollen en el ámbito de la Secretaría General de la Delegación Territorial, creando a través de la relación de puestos de trabajo las unidades administrativas que sean necesarias, sin olvidar que en el desarrollo de dichas tareas la Delegación Territorial estará asistida por los servicios periféricos departamentales afectados en cada caso.
- Ubicación de un Servicio Jurídico en cada Delegación Territorial. El proceso de desconcentración de las competencias administrativas y la propia actividad general atribuida a las Delegaciones Territoriales en materia de expropiación, defensa del patrimonio, potestad sancionadora y ejecución forzosa exige la dotación de un Servicio Jurídico suficiente dentro de cada Delegación Territorial para atender tanto las tareas consultivas como contenciosas. Ello es coherente con lo previsto en el Decreto 181/1999, de estructura orgánica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, en cuya disposición adicional segunda se establece que «los letrados adscritos a las Delegaciones Territoriales de la Diputación General de Aragón en Huesca y en Teruel dependerán funcionalmente de la Dirección General de Servicios Jurídicos», a cuyos efectos, en la relación de puestos de trabajo del Departamento habrá de recogerse la plantilla adecuada para atender la función consultiva y contenciosa que motive la actividad administrativa provincial.
- Planificación de coordinación. El principio de coordinación debe plasmarse en instrumentos operativos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Debe impulsarse la elaboración de planes y programas de coordinación, de alcance territorial, cuyo contenido sea informado preceptivamente por la Comisión Provincial de Coordinación y cuyo seguimiento sea realizado por el Delegado Territorial con la asistencia de la citada Comisión.
- Reforzamiento funcional de la Comisión Provincial de Coordinación. Una vez configurado el Delegado Territorial como un órgano netamente de coordinación y como órgano dotado de competencias generales, correspondería revisar, ampliándolo, el elenco de funciones de la Comisión Provincial de Coordinación y su propia dinámica de funcionamiento, de manera que pase a ser un órgano activo de coordinación y constituya un instrumento de coordinación efectivo, introduciéndose la emisión de informe preceptivo a la tramitación de todos, los instrumentos de planificación o gestión que impliquen una exigencia de coordinación interdepartamental.
- Memoria anual de evaluación de la gestión. La actual carencia de conocimiento sobre el funcionamiento de la Administración periférica reside, entre otros factores, en la falta de memorias de gestión de los diferentes órganos periféricos, en las que se recoja no sólo la actividad desarrollada por cada uno de ellos, sino el resultado real y la incidencia en el territorio de las políticas públicas impulsadas por el Gobierno de Aragón. Dicha memoria debe ser rendida anualmente por el Delegado Territorial al propio Gobierno de Aragón, tras su exposición y debate en el seno de la Comisión Provincial de Coordinación.

5.3. Servicios Provinciales

Los Servicios Provinciales son definidos por la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, como los órganos administrativos provinciales de mayor rango de cada Departamento, afirmación sumamente discutible, ya que, de acuerdo con el artículo 10 de la citada Ley, los servicios provinciales son el único órgano con el que cuenta la estructura administrativa en la organización periférica, dejando aparte la figura de los Delegados Territoriales, ya que el resto de la estructura quedaría compuesto por «unidades administrativas», cuya naturaleza les impide dictar resoluciones administrativas con eficacia externa. Tal situación, en un escenario de desconcentración máxima como el que se plantea en la presente comunicación, no resulta sostenible, por lo que sería necesario introducir una modificación en los términos de la Ley 11/1996 que deje clara la posibilidad de configurar, dentro de la organización territorial de la Administración autonómica, otros órganos además de los Delegados Territoriales y los Servicios Provinciales -subordinados o no a ellos-, con el fin de garantizar una desconcentración dentro de la estructura periférica y reconocer claramente la existencia de órganos colegiados de ámbito periférico cuya actuación no esté necesariamente sometida a una relación jerárquica respecto a los Jefes de los Servicios Provinciales o del Delegado Territorial.
Coherentemente con lo expuesto respecto a los Delegados Territoriales, los Servicios Provinciales se integran plenamente en la estructura orgánica de sus respectivos Departamentos, con dependencia total de sus órganos centrales, ya sea el Consejero o el Secretario General Técnico. No quedan sujetos a ningún tipo de subordinación formal en relación con el Delegado Territorial de la provincia, si bien éste ejerce sobre los mismos una acción doble, asumiendo como propias competencias de índole general que afectan al ámbito de acción de los distintos Departamentos -potestad expropiatoria, sancionadora, de ejecución forzosa y de defensa patrimonial- y asegurando el ejercicio coordinado de la actividad de los diferentes Servicios Provinciales, a través de programas específicos de coordinación y de la actividad de la Comisión de Coordinación Administrativa.
Ese esquema diferenciador entre la línea de dependencia jerárquica -orgánica y funcional- y los niveles territoriales de coordinación que se propugna para la organización periférica tiene también su expresión en el ámbito infraprovincial, en el tipo de relación a establecer entre las Oficinas Delegadas y las unidades administrativas infraprovinciales de los diferentes Departamentos -caso de las oficinas comarcales agroambientales o los servicios oficiales veterinarios presentes en cada zona veterinaria-. En cualquier caso, y dado que el conjunto de las competencias de tipo ejecutivo de la Administración autonómica se desea residenciar en los servicios periféricos, como órganos de gestión o ejecución por antonomasia, no cabe duda que los Servicios Provinciales, dentro de este esquema y en el horizonte temporal que se determine, pasan a ser la pieza clave de la propia Administración, debiéndose concentrar la mayor parte de los esfuerzos internos de la organización en el diseño, despliegue y consolidación de dichos servicios periféricos, a cuyos efectos, se proponen las siguientes líneas de orientación:.
- Especialización funcional de los órganos de los Departamentos. Los Departamentos, en su estructuración interna, deben diferenciar claramente los órganos centrales y periféricos, diferencia que no debe limitarse a su distinto ámbito territorial sino que ha de fundamentarse en su especialización funcional, reservando a aquéllos las tareas de dirección, planificación, regulación, coordinación, control y evaluación, junto con aquellas de ejecución que así lo requieran específicamente las normas legales o de procedimiento, actividades en las cuales no se dispone todavía de la cultura administrativa suficiente, reservando a éstos principalmente las tareas de gestión y ejecución con la introducción de técnicas modernas de tecnologías de la información.
- Generalización de los Servicios Provinciales en el conjunto de los Departamentos. Coherentemente con la especialización funcional que se propugna para órganos centrales y periféricos, resulta imprescindible la implantación de Servicio Provincial en todos los Departamentos y en todas las provincias de la Comunidad Autónoma, requisito que todavía no se satisface en el momento actual.
- Criterios uniformes de organización interna de los Servicios Provinciales. Junto a la generalización de los Servicios Provinciales, deben establecerse unos criterios aplicables con carácter general a su estructuración interna, con el fin de asegurar la homogeneidad organizativa, sin perjuicio de la especialización funcional de cada Servicio Provincial. Para ello, parece aconsejable que, siguiendo las líneas apuntadas por el Decreto 74/2000, de 11 de abril, los Servicios Provinciales se estructuren mediante la combinación de tres elementos básicos: el Jefe o Director del Servicio Provincial, la Secretaría Provincial -como órgano de gestión horizontal del Servicio- y las Subdirecciones, que sumen la gestión administrativa referida a una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Departamento, de modo que cubran el ámbito funcional propio de una o varias Direcciones Generales del Departamento. Tanto la Secretaría Provincial como las posibles Subdirecciones que se constituyan en el seno de cada Servicio Provincial deberían contar con el carácter de órganos administrativos, con facultades resolutorias, procediéndose a su creación, modificación y supresión a través de Decreto del Gobierno de Aragón, según lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre.
- Definición de las competencias de los Servicios Provinciales. La organización administrativa exige, junto a la determinación de los órganos, una definición clara y precisa de las competencias y funciones asignadas a cada uno de ellos, situación que en el momento actual, pese a lo establecido en el artículo 6 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, no se halla totalmente resuelta, dada la imprecisión del nivel competencial de la organización periférica. Para proceder a la concreción de las facultades propias de los Servicios Provinciales, en aplicación del principio de desconcentración territorial por el que debe reservarse a éstos el ejercicio de la totalidad de las funciones ejecutivas o de gestión administrativa -es decir, el dictado de resoluciones administrativas en aplicación de la normativa sectorial propia de la actividad de cada Departamento- y, al propio tiempo, determinar la distribución de tales funciones de gestión entre los diferentes órganos del Servicio Provincial (Jefe o Director, Secretaría General y Subdirecciones existentes en el mismo).
- Dependencia directa de las unidades departamentales infraprovinciales. De conformidad con la voluntad de reafirmar la línea de dependencia jerárquica existente en el seno de cada Departamento -lo que parece congruente con la configuración de la Administración como conjunto de órganos jerárquicamente ordenados, contenida en el artículo 2.1 de la Ley 11/1996-, dentro de cada Servicio Provincial deben diferenciarse, su Dirección -cuya competencia se ejerce sobre el conjunto del territorio provincial- y sus órganos y unidades periféricas o infraprovinciales -de ámbito preferentemente comarcal-, integrados orgánica y funcionalmente en el respectivo Servicio Provincial correspondiente, cuya estructura y competencias deben quedar reflejadas en el Decreto regulador del Servicio Provincial del Departamento, sin perjuicio de su ubicación física en otras dependencias administrativas de carácter supracomarcal.
- Articulación con la estructura periférica de los organismos públicos. Tal y como se ha avanzado en otros apartados de esta comunicación, se reitera la necesidad de establecer los cauces para la necesaria articulación entre el Servicio Provincial de un Departamento y la estructura periférica propia de los organismos públicos adscritos al mismo. Estas actuaciones se inscriben dentro del objetivo general de coordinación intradepartamental cuya consecución, como ya se ha expuesto en otros momentos, constituye un requisito imprescindible para posibilitarla en el ámbito periférico. En base a la misma, la creación de organismos públicos administrativos debería ir acompañada de las siguientes medidas:
- Repliegue administrativo de los Departamentos en aquellas áreas de gestión que, específicamente correspondan a los Organismos de nueva creación, evitando el mantenimiento en órganos directivos departamentales bajo el subterfugio de la realización de funciones de «planificación y coordinación general».
- Circunscribir el establecimiento de redes periféricas propias a aquellos organismos de carácter asistencial, que cuenten con una amplia red de centros diseminada en el territorio provincial -sanidad, bienestar social, etc.- o que por lo específico de sus competencias requieran la implantación de sistemas de gestión singulares.
- Coordinación interdepartamental en el ámbito provincial. Tal y como se ha expuesto a la hora de diseñar la posible ordenación de los Delegados Territoriales como órganos de contenido eminentemente coordinador, la regulación de los Servicios Provinciales no puede estar desconectada de dicha realidad, contemplándose tanto su presencia en las fórmulas orgánicas de coordinación -como es la Comisión Provincial de Coordinación- como su plena implicación en los instrumentos específicos de coordinación interdepartamental.
- Política de recursos humanos específica. Un programa de desconcentración de funciones y el reforzamiento de la organización periférica que ello exige resulta inviable sin una decidida actuación sobre el contingente de recursos humanos actualmente adscritos a los servicios centrales de la Administración autonómica -gran parte de ellos dedicados a tareas estrictas de gestión administrativa, que en el nuevo diseño se atribuirían a los servicios periféricos-. Partiendo de esta consideración, se hace preciso instrumentar un plan de racionalización de efectivos, que incluya fórmulas de movilidad efectivas encaminadas a dotar de medios humanos suficientes a la organización periférica para el desempeño eficaz de sus nuevas funciones. Todo ello debiera ir acompañado de un proceso simultáneo de racionalización y automatización de procedimientos que permita rediseñar la gestión administrativa y, consiguientemente, redimensionar las necesidades actuales de personal.
- Desconcentración de la capacidad de gasto y de su control. La amplia desconcentración territorial propugnada en materia de gestión administrativa debe ir acompañada, lógicamente, de la correspondiente capacidad de gasto a favor de los órganos competentes para dictar aquellos actos administrativos que tengan efectos económicos, lo que debe conllevar, además, la dotación de una nueva estructura territorializada por parte de la Intervención General para el ejercicio de su función de control y fiscalización del gasto: En el momento actual se cuenta ya con una Intervención Territorial en Huesca y en Teruel, debiéndose prever otra de igual naturaleza en la provincia de Zaragoza, asignando a las mismas los recursos personales y materiales que exija el volumen de gestión desconcentrado en el nivel provincial.

5.4. Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón

El análisis de la estructura periférica infraprovincial, ámbito en el que se sitúa el proceso de adecuación de la organización periférica de la Administración autonómica a las delimitaciones comarcales fijadas en el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, ha de comenzar por la consideración de las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón.
Esta figura, contemplada en el Plan de Renovación y Modernización de la Administración de la Comunidad Autónoma, se incorpora a la organización administrativa a través del Decreto 81/1996, de 30 de abril, por el que se reestructura la Administración Periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, recogiéndose posteriormente la posibilidad de su creación en la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. Parece claro que el propósito que anima la creación de las Oficinas Delegadas es el de aproximar la Administración autonómica a los ciudadanos mediante la instalación de una red de oficinas de carácter supracomarcal, en torno a las cuales poder articular el conjunto de servicios y dependencias administrativas existentes en el territorio. Desconcentración territorial y reconducción a la unidad parecen ser las ideas motrices de la nueva figura: una desconcentración territorial que, a medio plazo, supere el ámbito provincial, por estimarlo insuficiente como nivel de acceso o relación para los ciudadanos -lo que viene a coincidir con las reiteradas previsiones normativas de ir articulando la organización periférica de la Administración autonómica de acuerdo con las delimitaciones comarcales establecidas-, y, junto a ello, voluntad también de introducir un elemento de dirección que aúne el conjunto de unidades administrativas departamentales presentes en el ámbito local o infraprovincial.
Dicho propósito, sin embargo, se ha visto dificultado por la indeterminación de la planta administrativa infraprovincial resultante del proceso de implantación emprendido -de hecho, cabría hablar de un conjunto de unidades administrativas de carácter periférico, pero en las que el territorio como tal queda indeterminado-, y por las dificultades evidentes de articular las nuevas Oficinas con el resto de unidades o centros administrativos radicados en el territorio. En concreto, el proceso de implantación de las Oficinas Delegadas coincide en el tiempo con la ordenación e implantación de las Oficinas Comarcales Agroambientales, impulsada por el entonces Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, sin que el despliegue de ambas redes se coordinara adecuadamente.
Las Oficinas Delegadas, integradas dentro de la estructura orgánica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, se definen como interdepartamentales, quizás por su vocación de asumir la gestión de competencias de distintos Departamentos, pretensión en la que, hasta la promulgación de los Decretos 208/1999, de 17 de noviembre, de distribución de competencias en materia de personal entre diversos órganos de la Administración, y 74/2000, de 11 de abril, por el que se reorganiza la Administración periférica de la Comunidad Autónoma de Aragón, probablemente ha radicado una de sus mayores debilidades para su efectiva implantación. En sentido positivo, es preciso concluir que las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón han obtenido un notable éxito en cuanto han reforzado la presencia de la Administración en el territorio, son prestadoras de servicios al ciudadano, extienden las nuevas tecnologías, están contribuyendo decisivamente a la vertebración del territorio y pueden ser decisivas en materia de política demográfica. En definitiva, las Oficinas Delegadas constituyen el sello distintivo de la desconcentración comarcal de la Administración autonómica. En consecuencia, como posibles criterios para incardinar adecuadamente las Oficinas Delegadas en el conjunto de la organización periférica, cabe enunciar los siguientes:
- Regulación legal de las Oficinas Delegadas. La plena incorporación de las Oficinas Delegadas a la organización periférica de la Administración autonómica hace necesario revisar los términos del artículo 21.3 de la Ley 11/1996, en el que se plantea el carácter potestativo de la implantación de tales Oficinas, Se prevé su posible creación en comarcas y localidades, lo que supone una indefinición de su ámbito territorial, una contradicción con el conjunto de mandatos normativos de adecuar la planta periférica a las delimitaciones comarcales y una evidente discordancia con la configuración real de las propias Oficinas, cuya implantación ha venido a adaptarse, de facto, a espacios supracomarcales. Todo ello hace que la actual redacción del artículo 21.3 quede carente de sentido, siendo necesaria su modificación para otorgar a las Oficinas Delegadas una definición acorde a su realidad y a la función efectiva que se pretende encomendarles en el escalón infraprovincial de la Administración periférica. Dicha regulación legal habrá de ser posteriormente desarrollada a través del Decreto en el que se establezca la organización territorial definitiva de la Administración de la Comunidad Autónoma.
- Atribución de la condición de órganos administrativos. De acuerdo con lo apuntado en otro momento de esta comunicación, el proceso de desconcentración, para que realmente posibilite la atribución de facultades resolutorias -en aquellas materias que en cada caso se decida-, requiere que los elementos de la estructura resultantes de ella tengan la condición de órganos administrativos y no de meras unidades administrativas, ya que éstas últimas, de acuerdo con lo establecido por la propia Ley 11/1996, carecen de capacidad resolutoria, es decir, de la facultad de dictar actos administrativos con eficacia externa frente a terceros. Para posibilitar la atribución de la condición de órgano administrativo a las Oficinas Delegadas habría que incluir tal previsión en el articulado de la Ley 11/1996, bien de forma directa y expresa o autorizando al Gobierno de Aragón para determinar el conjunto de órganos periféricos existentes al aprobar el Decreto que regule la organización territorial de la Administración de la comunidad Autónoma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.1 de dicha Ley.
- Definición de las competencias materiales de las Oficinas. Es preciso continuar avanzando en la línea de atribución competencial iniciada por el Decreto 74/2000, de 11 de abril, salvando la actual situación de ambigüedad existente en este punto, precisando adecuadamente las competencias propias de las Oficinas Delegada en cuanto órganos de competencia general de carácter infraprovincial, orientándolas hacia funciones de coordinación, reproduciendo con ello -en una escala territorial inferior- el tipo de relación establecida entre el Delegado Territorial en cada provincia y los Servicios Provinciales de los Departamentos existentes en la misma. La nueva regulación de las Oficinas Delegadas debería apuntar una profundización en la desconcentración de las competencias propias del Departamento, reforzando con ello también su condición de órgano ejecutivo departamental.
- Determinación del ámbito territorial de actuación. La incardinación de las Oficinas Delegadas en el conjunto de la organización periférica requiere, además de definir de forma precisa su contenido funcional, establecer con idéntica claridad el ámbito territorial en el que opere cada una de ellas. El planteamiento vigente en la actualidad, pese a su indeterminación normativa, es el de dotarlas de proyección supracomarcal, lo que podría constituir una primera fase de despliegue en el conjunto del territorio o una decisión organizativa de configuración de las Oficinas.
- Órgano de proximidad a los ciudadanos. Las Oficinas Delegadas han de primar en el desarrollo de sus actividades todas las funciones de atención a los ciudadanos -registro de documentos, oficina de información, seguimiento de expedientes, acceso telemático a los servicios públicos, trámites de información pública, canalización de quejas y reclamaciones-, constituyendo para el conjunto de los ciudadanos un signo de la voluntad de asegurar, en todo el territorio, unas condiciones de acceso a la Administración pública iguales para todos.
- Coordinación directa con la Administración local. Sin perjuicio de los demás cauces de comunicación y coordinación de que se dote la Administración autonómica en sus relaciones con los municipios aragoneses, las Oficinas Delegadas deben constituir el cauce directo e inmediato de interlocución de la Administración autonómica con las entidades locales propias de cada delimitación comarcal, fomentando la comarcalización de los servicios municipales que se determinen (servicios sociales, deportes, etc.).

5.5. Unidades departamentales infraprovinciales

Este escalón periférico a cuya realidad actual se ha aludido al inicio de esta comunicación, constituye el nivel administrativo que, en principio, debiera ajustar su competencia territorial a las delimitaciones comarcales establecidas por la Ley 8/1996, de 2 de diciembre. No obstante, tal y como se desprende de los preceptos mencionados en distintos momentos, la desconcentración territorial prevista por las normas reguladoras del proceso comarcalizador -Ley 10/1993, de 4 de noviembre, y Ley 8/1996, de 2 de diciembre- no impone una rigurosa adecuación de la planta administrativa periférica a las áreas comarcales, y permite tanto que los servicios periféricos abarquen un conjunto de áreas comarcales determinadas -configurando con ello espacios supracomarcales- como su extensión a áreas menores circunscritas a un área comarcal -dando lugar con ello a espacios subcomarcales-, criterio flexible que aún modula más la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, al señalar en su artículo 21.2, que la organización territorial de la Administración autonómica se adaptará a los objetivos y a las necesidades de cada Departamento u organismo público, supuesto típico en la organización de las Zonas de Salud, que, como delimitación infraprovincial de los servicios de salud, constituyen una planta que no se ajusta a las delimitaciones comarcales, como fácilmente puede apreciarse al contemplar el mapa sanitario de Aragón.
La combinación resultante del principio general de comarcalización proclamado y del conjunto de excepciones admitidas, debería llevar a establecer un criterio de general aplicación al conjunto de los servicios periféricos infraprovinciales. En tal sentido cabría propugnar que, aunque las unidades departamentales infraprovinciales debieran adaptarse a las delimitaciones comarcales establecidas, sus normas reguladoras podrán prever para las mismas ámbitos supracomarcales o subcomarcales -cuya delimitación respetará en todo caso los límites de las respectivas demarcaciones afectadas-, pudiendo adoptar ámbitos diferentes a las delimitaciones comarcales únicamente cuando una disposición de rango legal así lo establezca. Citando a título de ejemplo, tal es el criterio de delimitación utilizado para las Oficinas Comarcales Agroambientales o las Zonas Veterinarias, abarcando cada una de ellas una delimitación comarcal completa o parte de ella.
No obstante, y pese a que determinados servicios puedan contar con una planta administrativa diferente a la comarcal, sería deseable que la coordinación en dicha materia con los municipios afectados se llevase a cabo en el ámbito comarcal o considerando el hecho comarcal. Para ello, en la regulación de las diferentes unidades departamentales infraprovinciales debe replantearse la relación existente entre las mismas y la respectiva Oficina Delegada, contemplando el papel coordinador de ésta y, al propio tiempo, reafirmar su condición de parte estructural del Servicio Provincial respectivo. De hecho, el Decreto regulador de cada Servicio Provincial, cuya aprobación se prevé en el artículo 22.2 de la Ley 11/1996, debería contener la regulación completa del mismo, dentro de la cual figurarían todos los órganos o unidades infraprovinciales, sin perjuicio de su posterior desarrollo a través de las relaciones de puestos de trabajo. La actual regulación específica de las unidades infraprovinciales -como pueden ser las Oficinas Comarcales Agroambientales o las Zonas Medioambientales- son una manifestación de la falta de articulación interna de los Servicios Provinciales.
El escalón infraprovincial participa, como el conjunto de la organización periférica, del problema de asignación de competencias resolutorias -único indicador de una efectiva desconcentración administrativa- que plantea la actual diferenciación legal entre órganos y unidades administrativas. Las unidades administrativas, condición que cabe atribuir a todo nivel administrativo inferior al servicio provincial, no pueden dictar actos administrativos con eficacia externa, lo que limita extraordinariamente su funcionalidad como instrumento de desconcentración territorial, dejándolas reducidas a labores de inspección y tramitación. La potenciación efectiva de la organización infraprovincial pasa por otorgarles capacidad resolutoria en determinados procedimientos que requieran inmediatez, lo que exige su reconocimiento formal como órganos administrativos mediante la modificación de los actuales términos de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.
La normalización que conlleva la plena integración de las unidades infraprovinciales en la estructura de los respectivos Servicios Provinciales debe ir acompañada del establecimiento de un régimen ordinario para la designación de los responsables de tales órganos o unidades. Ello exige modificar el sistema de nombramiento de Coordinadores que se ha establecido reglamentariamente para las Oficinas Comarcales Agroambientales, Zonas Veterinarias y Zonas Medioambientales, aplicando a las mismas los principios ordinarios de estructuración -con un puesto de trabajo concreto de titular del órgano o de responsable de la unidad administrativa correspondiente- y de provisión de puestos, cuestiones ambas que corresponde instrumentar a través de la relación de puestos de trabajo del respectivo Servicio Provincial, tratando de asegurar con ello la profesionalidad de los responsables y la continuidad en la gestión.

6. LOS ENTES LOCALES EN EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

Toda propuesta de organización territorial de una Administración Pública debe tomar en consideración a las restantes Administraciones Públicas presentes en el territorio, al objeto de definir debidamente la posición propia y establecer los términos más adecuados para las relaciones interadministrativas, básicamente de coordinación, aunque también de colaboración más intensa, la cual puede concretarse en el traslado del ejercicio de determinadas competencias -mediante técnicas de delegación- o, en su caso, en el traslado de la propia titularidad de tales competencias, dando lugar a procesos de descentralización territorial, por producirse ésta desde una Administración territorial de ámbito superior a otra de inferior ámbito.
Por consiguiente, en este apartado de la presente comunicación corresponde analizar las implicaciones que la propuesta de organización periférica de la Administración autonómica puede suponer para la Administración local, especialmente para los municipios aragoneses y para los futuros entes comarcales que puedan constituirse al amparo de las Leyes 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, y 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón. Básicamente, son tres los aspectos fundamentales a considerar entre las repercusiones directas de la organización periférica en el conjunto de la Administración local aragonesa:
- En primer lugar, la organización de la Administración de la Comunidad de Aragón incorpora a su planta administrativa, junto a la tradicional demarcación territorial, las nuevas delimitaciones comarcales, a las cuales ajustará el conjunto de sus servicios infraprovinciales. A estos efectos, parece razonable que el despliegue periférico de la Administración autonómica se haga teniendo muy en cuenta la estructura de la Administración Local, considerando especialmente la situación en el plano supramunicipal.
- En segundo lugar, las diferentes políticas públicas desplegadas por la Comunidad Autónoma de Aragón -y en particular las líneas de subvención o medidas de fomento que se establezcan-, deberían incentivar la agrupación de los municipios pertenecientes a una misma demarcación comarcal, conforme al esquema ya previsto en algunos sectores de la acción pública -servicios comarcales de deportes, servicios sociales de base, etc.-, con el fin de coordinar esfuerzos, introducir criterios de ordenación territorial y establecer las posibles bases para posteriores avances en el proceso comarcalizador.
En este sentido, cabe recordar que la superposición sobre un territorio de una plantilla periférica contribuye a influir decisivamente -incluso prefigurándolo- en el agrupacionismo o asociacionismo municipal. En todo caso, aunque es cierto que las delimitaciones comarcales responden más al proceso comarcalizador de la Administración Local, su toma en consideración como espacio para la organización de la Administración periférica autonómica constituirá un fuerte impulso al propio proceso comarcalizador.
- En tercer lugar, en aquellos supuestos en que los municipios, de acuerdo con la legislación vigente, promuevan la constitución de entes comarcales, al margen del apoyo específico que pueda prestarse en el proceso constituyente, la Administración autonómica debe prever también la implementación de técnicas jurídicas claras encaminadas a promover la delegación o transferencia de competencias autonómicas a favor de los entes comarcales constituidos, articulando con ello un proceso de descentralización territorial a favor de los entes locales aragoneses.
A este respecto, es preciso recordar que la comarca tiene reconocida su condición de entidad local aragonesa en la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, por lo que esta norma constituye el marco normativo en el que debe situarse todo posible proceso de descentralización territorial. De hecho, el artículo 4 de la Ley proclama esta voluntad descentralizadora al disponer que «las leyes de las Cortes de Aragón reguladoras de los distintos sectores de la acción pública atribuirán a las entidades locales las competencias que procedan en atención a su capacidad de gestión y a las características de la actividad de que se trate», añadiendo el mismo precepto que la distribución de competencias entre las diversas Administraciones públicas que actúen en el territorio aragonés estará presidida por los principios de descentralización, de economía y eficacia y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
Las competencias propias de la Comunidad Autónoma podrán transferirse a determinadas entidades locales -entre ellas, las comarcas- mediante Ley, cuando con ello se garantice su mejor ejercicio o una más eficaz prestación de los servicios, se facilite la proximidad de la gestión administrativa a sus destinatarios y se alcance una mayor participación de los ciudadanos. Correlativamente, dichas transferencias de competencias deben llevar aparejadas la correspondiente transferencia de recursos económicos o el traspaso de medios personales o materiales, lo cual se efectuará mediante Decreto de la Diputación General de Aragón, adoptado a propuesta del Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales.
- Junto al mecanismo de transferencia de competencias, por el que se trasladaría la titularidad de las mismas a la comarca en cuanto entidad local, la Ley 7/1999, de 9 de abril, prevé la fórmula de la delegación de competencias -en la que sólo se traslada el ejercicio de las mismas, reteniendo la Comunidad Autónoma su titularidad- y la encomienda de gestión -referida a actividades de carácter material, técnico o de servicios-, aplicables en aquellos casos en los que la Administración de la Comunidad Autónoma carezca de los medios necesarios para su ejercicio en los ámbitos territoriales efectivos. Fórmulas ambas que suponen una alternativa al despliegue de una red periférica propia, evidenciándose con ello que los principios de desconcentración y descentralización territorial ofrecen soluciones claramente diferenciadas en la articulación de las Administraciones Públicas territoriales.
- La Ley 7/1999, de Administración Local de Aragón, ha diseñado un marco para las iniciativas descentralizadoras de la Administración autonómica mucho más completo que el inicialmente recogido en la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, que, en definitiva, se limitaba a prever, en su artículo 9, la posibilidad para la Comunidad Autónoma de transferir o delegar la titularidad o el ejercicio de competencias a favor de la comarca cuando se favoreciera la mejor prestación de los servicios correspondientes, contemplando en su artículo 12 la posibilidad de que la comarca realizase funciones ejecutivas correspondientes a competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma, mediante la técnica de la encomienda de gestión ordinaria de determinados servicios que por sus características no requiriesen unidad de gestión ni ejercicio directo. Tales previsiones deben entenderse ahora completadas y desarrolladas por lo previsto en materia de descentralización territorial en el Título IV de la Ley 7/1999.
- Desde las consideraciones anteriores, el ámbito de competencias propias de las comarcas, definido en el artículo 8 de la Ley 10/1993, viene determinado por las que específicamente le sean atribuidas en las materias que establezca la ley de creación de cada una de ellas, dentro de la relación recogida en el citado precepto. Dicha relación comprende las siguientes materias:
a) Ordenación del Territorio y Urbanismo
b) Protección del medio ambiente.
c) Salubridad Pública.
d) Servicios Sociales.
e) Cultura y Deporte.
f) Sanidad.
g) Promoción del turismo.
h) Tradiciones populares.
i) Artesanía.
j) Agricultura, Ganadería y Montes
k) Ferias y mercados comarcales.
l) Protección de los consumidores y usuarios.
m) Energía y promoción industrial.
n) Protección civil.
o) Transportes.
p) Patrimonio histórico-artístico.
q) Servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos.
r) Aquellas otras que con posterioridad a la Ley pudieran ser ejercidas por las comarcas.
Por todo ello, es evidente que el marco general establecido para las posibles fórmulas de descentralización administrativa requiere la adopción, por parte de la Comunidad Autónoma, de iniciativas decididas en tal sentido, procediendo tanto al estudio pormenorizado de las competencias concretas susceptibles de descentralización de acuerdo con las peculiaridades y medios existentes en el ámbito comarcal -dentro de cada una de las materias enunciadas por el artículo 8 de la Ley 10/1989-, como al diseño de una estrategia normativa mediante la que llevar a efecto la prevista descentralización administrativa, mediante su contemplación en las leyes sectoriales, y acuerdos de delegación efectuados de forma singular a los diferentes entes comarcales que se vayan constituyendo, dentro de un planteamiento territorial de conjunto.
En cualquier caso, el horizonte del proceso comarcalizador y su propio ritmo de desarrollo permiten a la Comunidad Autónoma prever con el tiempo suficiente el conjunto de medidas de carácter descentralizador que hayan de adoptarse para dotar a los entes comarcales de un núcleo de competencias administrativas que justifique la firmeza de la apuesta que se ha hecho a favor de tales entes por parte del ordenamiento jurídico aragonés.

7. CONCLUSIONES

Como parte final de esta comunicación, corresponde sintetizar el conjunto de criterios y propuestas que se ha formulado a lo largo de ella, realzando las líneas de fuerza del conjunto, orientadoras del nuevo modelo propugnado, sin perjuicio del reconocimiento expreso que se contiene en estas mismas conclusiones de desarrollar programas concretos de actuación, en los que se detallen y pormenoricen las medidas necesarias para la implantación de cada una de las propuestas, analizando las interrelaciones existentes entre ellas, ya que el ejercicio de la potestad organizativa -y el desarrollo de la propuesta aquí formulada es una manifestación de dicha potestad en toda su dimensión- exige operar simultáneamente sobre la estructura de órganos y unidades -su número, su articulación, su ámbito geográfico o temporal- y sobre la distribución de competencias -aspecto éste que trasciende con mucho lo estrictamente normativo, por requerir medidas de gran alcance en materia de recursos humanos y de ordenación en su más amplio sentido de los procedimientos aplicados a la tramitación y gestión de cada materia o sector de la actividad administrativa-, por todo lo cual esta comunicación debe tomarse como una reflexión sobre el conjunto del proceso de desconcentración y descentralización administrativa que corresponde llevar a cabo por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, como punto de partida ineludible para marcar los objetivos de dicho proceso organizativo
Hecha la precisión anterior, el conjunto de propuestas que se formulan constituyen un diseño básico de organización territorial de la Administración de la Comunidad Autónoma, cuyos distintos aspectos requieren tanto un desarrollo de detalle, mediante el que se perfilen de forma acabada las diferentes piezas que la conforman, concretando el elenco completo de funciones de cada una y estableciendo los cauces de interrelación con el conjunto, como la determinación de las actuaciones de acompañamiento precisas en materia de recursos humanos, ordenación de procedimientos administrativos e introducción efectiva de instrumentos de planificación y gestión acordes con el nuevo modelo de organización administrativa, a cuyos efectos deberá abordarse la elaboración de los programas sectoriales de actuación que resulten precisos.
Desde tal perspectiva y coherentemente con el contenido de los diferentes apartados en que se ha estructurado la presente comunicación, cabe plantear, como principales medidas a adoptar, las siguientes:

Primera.- Necesidad de definir y consolidar la organización y competencias de las estructuras administrativas centrales.
Como conclusión primera y que condiciona cualesquiera otras medidas posteriores a adoptar, se plantea la necesidad de definir y consolidar la organización y competencias de las estructuras administrativas centrales de la Comunidad Autónoma de Aragón. A este respecto, se proponen las siguientes medidas:
- Reducción de las estructuras orgánicas centrales ajustándolas a las funciones de dirección, planificación, organización y control de la gestión
- Elaboración de un plan de racionalización encaminado a dar efectividad a la implantación de los procesos de desconcentración administrativa en los distintos órganos periféricos centrales.
- Delimitación de los servicios que se considere susceptibles de continuar sometidos al régimen de gestión directa por la Administración de la Comunidad Autónoma a nivel central.
- Elaboración de un programa de racionalización de recursos humanos que contemple su progresiva redistribución a los órganos periféricos en la medida en que se generalicen los procesos singulares de comarcalización y la informatización de los procesos administrativos en las distintas áreas de la administración; la adecuación de la Oferta anual de Empleo Público priorizando las necesidades de los Servicios periféricos mediante el ajuste de las tasas de reposición de puestos a nivel central y la estabilización de las relaciones de puestos de trabajo.

Segunda.- Definir territorialmente la planta administrativa de la organización periférica.
El despliegue de la organización administrativa periférica debe ir precedido de la determinación de las divisiones territoriales concretas sobre las que haya de operar, articulándose a tal fin dos niveles generales -provincial y comarcal-, sin perjuicio de admitir criterios de flexibilidad para la configuración de plantas supracomarcales y, en casos excepcionales, subcomarcales. En todo caso, el conjunto de medidas para la reordenación de la estructura periférica de la Administración autonómica habrá de fundamentarse en criterios realistas que aseguren su viabilidad y operatividad, evitando la introducción de criterios voluntaristas o de fórmulas cuya funcionalidad se ha visto ya descartada en el pasado o en experiencias de otras Administraciones.

Tercera.- Configuración de las delimitaciones comarcales como espacio de encuentro entre la Administración autonómica y la Administración local.
La delimitación comarcal, con independencia de su consideración como base territorial de los entes locales comarcales, ha de ser considerada en el esquema de relaciones interadministrativas definido en el ordenamiento jurídico aragonés como el espacio óptimo de encuentro y cooperación entre la Administración autonómica y la Administración local aragonesa, incorporando tal significación a la hora de definir la organización territorial de la Administración autonómica.

Cuarta.- Necesidad de acometer un intenso proceso de reorganización de la Administración periférica en base al principio de desconcentración administrativa.
Definidas las divisiones territoriales sobre las que operar y establecidos los criterios objetivos para su reordenación, se considera imprescindible la adopción de las siguientes medidas:
- Promover una reestructuración del conjunto de la organización periférica de la Administración autonómica según un esquema homogéneo, en términos que permitan efectuar un profundo y efectivo proceso de desconcentración territorial.
- En congruencia con lo anterior, la práctica totalidad de las tareas ejecutivas o de gestión ordinaria de la Administración de la Comunidad Autónoma, incluso económica, deberá quedar atribuida a la organización periférica, a cuyos efectos se la deberá dotar de la estructura adecuada para asumir dicha gestión.
- La articulación de la organización territorial en cada provincia aconseja una reflexión sobre la situación existente en la de Zaragoza, en la que nunca se ha establecido un Delegado Territorial que coordinara el conjunto de los servicios periféricos en la provincia, ausencia que, en definitiva, ha conducido a una superposición de competencias entre éstos y los respectivos órganos centrales.

Quinta.- Implantación de instrumentos y técnicas de coordinación en el ámbito periférico.
El traslado de las funciones ejecutivas a la organización periférica requiere desarrollar simultáneamente de forma efectiva el conjunto de instrumentos y técnicas -de carácter orgánico o funcional- que aseguren la coherencia de la actuación de los diferentes Departamentos y organismos en cada ámbito territorial, propugnando a tal efecto el reforzamiento del papel atribuido tanto al Delegado Territorial como a la Comisión Provincial de Coordinación en el desarrollo de funciones de coordinación, y encomendando expresamente tal función coordinadora en el ámbito infraprovincial a los Jefes de las Oficinas Delegadas.

Sexta.- Articular adecuadamente los órganos de competencia general y los de competencia específica en el conjunto de la estructura periférica.
La presencia de órganos de competencia general dentro de la estructura periférica -Delegados Territoriales y Oficinas Delegadas- se justifica por la necesidad de asegurar la coordinación interdepartamental en el conjunto de la organización periférica, respetando la estructuración jerárquica del conjunto de órganos y unidades periféricos de cada Departamento, de modo que la coordinación intradepartamental sea asumida en cada caso por el responsable del Servicio Provincial respectivo.

Séptima.- Aproximación de los Delegados Territoriales a los órganos centrales de Coordinación interdepartamental.
La potenciación del papel coordinador que debe atribuirse a los Delegados Territoriales aconseja no limitar el alcance de tal función al ámbito periférico, sino otorgarle también la posibilidad de su participación activa en el desarrollo de las funciones asignadas a la Comisión de Coordinación Administrativa y a la Comisión Delegada para la Política Territorial, arbitrando aquellas medidas normativas que permitan su participación en los trabajos correspondientes a tales órganos.

Octava.- Ampliación de las competencias generales de las Delegaciones Territoriales.
La eminente configuración de las Delegaciones Territoriales como órganos de competencia general deber conllevar una ampliación de dicho tipo de funciones, que cabría concretar en la atribución general de la potestad expropiatoria, potestad sancionadora, potestad de ejecución forzosa de actos administrativos y defensa del patrimonio de la Administración autonómica, ampliación funcional que, simultáneamente, debe llevar aparejada el reforzamiento de la estructura administrativa de las Delegaciones Territoriales.

Novena.- Diferenciación de las competencias específicas del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales atribuidas a las Delegaciones Territoriales.
La configuración de las Delegaciones Territoriales como órganos de competencia general y con funciones de contenido eminentemente coordinador implica la creación en su estructura de órganos administrativos específicos en los que se residencien todas las competencias ejecutivas relativas a las materias propias del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales (establecimientos públicos, espectáculos, juego, régimen local, protección civil, etc.), reservando las competencias de tipo general respecto del conjunto de la Delegación Territorial, a la estructura dependiente de su Secretaría General.

Décima.- Redefinición de las funciones de la Comisión Provincial de Coordinación.
La Comisión Provincial de Coordinación debe reforzarse como órgano colegiado presidido por el Delegado Territorial y formado por el conjunto de Jefes o Directores de los Servicios Provinciales y de las Oficinas Delegadas de la provincia, atribuyéndole funciones de análisis e informe preceptivo de todos aquellos instrumentos de planificación o de gestión destinados a asegurar la coordinación interdepartamental en el ámbito provincial.

Undécima.- Creación de Servicios Provinciales en la totalidad de los Departamentos y de las Provincias.
El proceso de desconcentración territorial pretendido hace conveniente avanzar en el establecimiento de Servicios Provinciales de todos los Departamentos de la Administración autonómica y en la totalidad de las provincias de la Comunidad Autónoma.

Duodécima.- Carácter omnicomprensivo de los Servicios Provinciales.
Los Servicios Provinciales de cada Departamento deberán englobar la totalidad de órganos y unidades periféricas, provinciales e infraprovinciales de cada Departamento, con la única excepción de las redes periféricas específicas de los organismos autónomos adscritos al mismo, respondiendo a criterios homogéneos de estructuración interna mediante una ordenación jerárquica que asegure la coordinación intradepartamental en el conjunto de la provincia.

Decimotercera.- Determinación de las competencias ejecutivas de los Servicios Provinciales.
Los Decretos de organización de los diferentes Servicios Provinciales de los distintos Departamentos habrán de definir de forma precisa las funciones asignadas al conjunto de la estructura periférica que en los mismos se establezca, bien apoyando tal definición en la normativa de carácter sectorial que se apruebe o mediante la aplicación de fórmulas que delimiten los ámbitos funcionales afectados y atribuya las facultades resolutorias en tales ámbitos a los Servicios Provinciales con carácter general, con independencia de las reservas que se hagan expresamente a favor de los órganos centrales del Departamento.

Decimocuarta.- Articulación de los Servicios Provinciales de los Departamentos con las redes periféricas propias de los organismos autónomos.
La coexistencia en el ámbito provincial del Servicio Provincial de un Departamento con una estructura periférica separada perteneciente a organismos autónomos adscritos a dicho Departamento debe ir acompañada de fórmulas de coordinación que aseguren la actuación coherente del conjunto, diseñando a tal efecto programas de acción sectorial de cuyo seguimiento se ocupe el responsable del correspondiente Servicio Provincial.

Decimoquinta.- Consolidación de una red de Oficinas Delegadas de carácter suparcomarcal.
Las Oficinas Delegadas del Gobierno de Aragón de carácter supracomarcal constituyen las piezas básicas de la Administración periférica en el nivel infraprovincial, como órganos de competencia general, de coordinación interdepartamental, de carácter ejecutivo en materias propias del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales -junto con aquellas otras que, ajenas al mismo se le encomienden-, de relación con los ciudadanos, de comunicación con la Administración local, en especial con el ente o entes comarcales que puedan constituirse en su ámbito territorial.

Decimosexta.- Integración de las unidades departamentales infraprovinciales en la estructura del respectivo Servicio Provincial.
De acuerdo con el carácter omnicomprensivo de los Servicios Provinciales a que ya se ha aludido, todos los órganos o unidades departamentales de ámbito infraprovincial -sea supracomarcal, comarcal o subcomarcal- deben quedar plenamente integrados dentro de la estructura del respectivo Servicio Provincial, sometidos a la dirección jerárquica que culmina en el Director del Servicio Provincial.

Decimoséptima.- Constitución de órganos colegiados periféricos de participación.
Con independencia de los órganos activos y de carácter consultivo existentes en la periferia -caso de las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio o de las Comisiones Provinciales de Patrimonio Cultural-, en aquellos Departamentos u organismos de contenido eminentemente prestacional ha de promoverse la creación de órganos de participación ciudadana en el ámbito comarcal, de manera similar a lo efectuado en materia educativa con los Consejos Escolares Comarcales.

Decimoctava.- Elaboración de criterios generales en materia de descentralización de competencias autonómicas en las Comarcas.
El proceso comarcalizador emprendido en el ámbito de la Administración Local, en cuanto articulación supramunicipal de la misma, requiere el diseño de una estrategia concreta de descentralización administrativa por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma. A tales efectos, deberá llevarse a cabo un deslinde competencial que permita delimitar las competencias autonómicas susceptibles de transferencia o delegación en los nuevos entes locales y estableciendo las técnicas más idóneas y el horizonte temporal oportuno para el desarrollo de dicho proceso descentralizador.

Decimonovena.- Extensión de los sistemas y tecnologías de la información al conjunto de la organización periférica.
Transcurridos más de 20 años del nacimiento de la Autonomía Aragonesa, tal como esta se contempla en el Título VIII de la Constitución, la experiencia propia y también por la existente en otras Comunidades Autónomas, aconsejan establecer unas pautas de actuación que garanticen la homogeneidad técnica en lo que a la gestión y desarrollo de las Telecomunicaciones e Informática respecta, con el fin de buscar, al propio tiempo, una mayor racionalidad en la utilización de recursos, ya sean éstos personales, materiales, financieros, etc., una mejor gestión administrativa y la convicción de que con ello se prestará un mas eficaz servicio al ciudadano. En síntesis, se propone la adopción de las siguientes medidas:
- Un solo organismo u órgano ha de ejecutar la política en materia de sistemas corporativos de información y telecomunicaciones, y dicha política ha de ser definida por un solo Departamento, en este caso el de Presidencia y Relaciones Institucionales, sin perjuicio de las competencias que corresponden a la Comisión Delegada del Gobierno para la Sociedad de la Información.
- En ejecución de dicha política, se hace imprescindible actuar de acuerdo con unas pautas de coordinación/colaboración con los Departamentos y Organismos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, sustentadas en unos estándares técnicos únicos para toda la organización, por lo que, conforme a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, debe impulsarse la creación a corto plazo de la entidad de derecho público «Aragonesa de Servicios Telemáticos», para la extensión, mantenimiento y administración de los sistemas corporativos en materia de telecomunicaciones e informática de la Diputación General de Aragón, impulsando, al propio tiempo, la constitución del Consejo Asesor de Telecomunicaciones e Informática de la Comunidad Autónoma de Aragón.
- La práctica totalidad de los Recursos Humanos dedicados al desempeño de tareas técnicas relacionadas con las Telecomunicaciones y la Informática deben depender orgánica y funcionalmente del centro gestor específicamente destinado a esas materias. En caso de existir algún otro puesto de trabajo en otros Departamentos definido como tal deberá depender de dicho centro gestor; al menos, funcionalmente.
- Establecimiento de un sistema permanente de homologación y evaluación que permita determinar la eficiencia de los recursos en materia de telecomunicaciones e informática instalados en los distintos órganos de la Administración Autonómica con el fin de racionalizar la adquisición de los equipos.
- Dentro del proceso de comarcalización, el seguir avanzando en la extensión de la Red Aragonesa de Comunicaciones Institucionales y, con ella, en la implantación de las tecnologías de la información en el territorio aragonés, debe constituir un objetivo prioritario dentro de los programas de reorganización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.