Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

La Mesa de las Cortes de Aragón, en sesión celebrada el día 10 de octubre de 2018, ha conocido el Informe de fiscalización del Fondo de Inversiones de Teruel del ejercicio 2016, remitido a estas Cortes por la Cámara de Cuentas, y, de conformidad con lo establecido en el artículo 320 del Reglamento de las Cortes, acuerda su remisión a la Mesa de la Comisión Institucional y Desarrollo Estatutario y a la Ponencia de relaciones con la Cámara de Cuentas.

Se ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 11/2009, de 30 de diciembre, de la Cámara de Cuentas de Aragón.

Zaragoza, 10 de octubre de 2018.

Informe de fiscalización del Fondo

de Inversiones de Teruel del ejercicio 2016

El Consejo de la Cámara de Cuentas de Aragón, en el ejercicio de la función fiscalizadora que le atribuyen el artículo 112 del Estatuto de Autonomía de Aragón y el artículo 6.1 de la Ley 11/2009, de 30 de diciembre, de la Cámara de Cuentas de Aragón, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2018, ha aprobado el Informe de fiscalización del Fondo de Inversiones de Teruel del ejercicio 2016.

Siglas y abreviaturas

Adm. CA Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón

AGE Administración General del Estado

Art. Artículo

CA Comunidad Autónoma

CCAA Comunidades Autónomas

CEFCA Fundación Centro de Estudios de Física del Cosmos de Aragón

CEPA Corporación Empresarial Pública de Aragón, S.L.U.

CITA Centro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón

DGA Diputación General de Aragón

DPT Diputación Provincial de Teruel

EELL Entidades Locales

FCI Fondo de Compensación Interterritorial

FITE Fondo de Inversiones de Teruel

IAA Instituto Aragonés del Agua

IAF Instituto Aragonés de Fomento

IFSL Instituciones sin fines de lucro

LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

LSA Ley 5/2015, de 25 de marzo, de Subvenciones de Aragón

LP Ley 1/2016, de 28 de enero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2016

ORN Obligaciones reconocidas netas

PIB Producto Interior Bruto

PIBpm Producto Interior Bruto a precios de mercado

SERPA Sistema de información (ERP) de gestión económico financiera de la Comunidad Autónoma de Aragón

SVA Suelo y Vivienda de Aragón, S.L.U.

SUMA TERUEL Sociedad para la Promoción y Desarrollo Empresarial de Teruel, S.A.

TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

TRLHCA Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 29 de junio, del Gobierno de Aragon.

Índice

PROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE INVERSIONES DE TERUEL

EJERCICIO 2016

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Antecedentes

1.2. Objetivos y alcance material de la fiscalización

1.3. Alcance temporal

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

2.1. Visión general

2.2. Conclusiones

2.3. Recomendaciones

2.4. Trámite de audiencia

3. VISIÓN GENERAL. PERIODO 1993-2016

3.1. El Fondo de Compensación Interterritorial y el FITE

3.1.1. Análisis comparativo del volumen de fondos del FCI y del FITE

3.1.2. Análisis comparativo de las inversiones financiadas con el FCI y del FITE

3.1.3. Balance del FITE 1993-2016

3.2. Inversiones financiadas con el FITE. Datos agregados 1993-2016

3.3. Principales incidencias

3.3.1. Ausencia de normativa clara para la gestión del FITE

3.3.2. Imprecisión del objeto del FITE. Financiación de gasto corriente

3.3.3. Análisis de la adicionalidad del FITE

3.3.4. Falta de transparencia en la distribución inicial de las anualidades FITE. Concesión directa subvenciones

3.3.5. Deficiencias de gestión para la puesta en marcha y ejecución de los proyectos. Demoras y limitaciones presupuestarias

3.3.6. Fondos no ejecutados: cierre de anualidades, remanentes generados, control del gasto reprogramado y posible exigencia de reintegros

3.3.7. Seguimiento contable de las desviaciones de financiación de los proyectos FITE

3.3.8. Control de la justificación de las subvenciones FITE

4. SUMA Teruel. Línea de préstamos participativos

ANEXO 1.- Principales magnitudes macroeconómicas. Provincia de Teruel (1993-2017)

ANEXO 2.- Visión general. Detalle proyectos 1993-2016

ANEXO 3.- Anualidad FITE 2016. Procedimiento de aprobación y detalle de proyectos

ANEXO 4.- Muestra analizada FITE 2016 y principales incidencias

1) Financiación de gasto corriente

2) Análisis de la adicionalidad del FITE

3) Concesión de anticipos del 100 % de la subvención

4) Imputación de costes indirectos. Gastos corporativos de los entes ejecutores.

5) Publicidad de las subvenciones FITE 2016

6) Seguimiento contable de las desviaciones de financiación de los proyectos FITE

7) Proyectos con baja ejecución

8) Proyectos de escasa cuantía

9) Proyectos de inversión pagados fuera del periodo elegible

10) Análisis de la sobrefinanciación de un mismo objeto

11) Otras incidencias

ANEXO 5.- Carreteras aragonesas. Análisis del valor añadido FITE (1996-2016)

ANEXO 6.- Principales conclusiones del trabajo de Ramón Barberán (1993-2005)

ANEXO 7.- Alegaciones Presentadas

ANEXO 8.- Tratamiento de las Alegaciones

1. INTRODUCCIÓN

La Cámara de Cuentas de Aragón ha realizado la fiscalización del Fondo de Inversiones de Teruel (en adelante, FITE) correspondiente al ejercicio 2016, de acuerdo con las prioridades marcadas por las Cortes de Aragón.

La competencia de la Cámara de Cuentas para efectuar esta fiscalización se encuentra atribuida en el art. 112 del Estatuto de Autonomía de Aragón y en la Ley 11/2009, de 30 de diciembre, de la Cámara de Cuentas de Aragón, y su realización fue expresamente prevista en el apartado IV del programa de fiscalización de la Cámara de Cuentas para el año 2017.

En este informe se presenta un análisis de la evolución de los recursos del FITE desde su constitución en 1993 y de los proyectos financiados en el periodo 1993-2016. No obstante, las pruebas en detalle de auditoría se han efectuado sobre los proyectos correspondientes a la anualidad 2016 (ver anexo 4).

1.1. Antecedentes

El FITE es un mecanismo para hacer efectivo el principio de solidaridad interterritorial, posibilitando el desarrollo de proyectos de inversión que promuevan directa o indirectamente la generación de renta y de riqueza en la provincia de Teruel, que sean generadores de empleo y que contribuyan a la fijación de la población en el territorio.

La constitución de este fondo se fundamentó en la imposibilidad de acceso de la Comunidad Autónoma de Aragón al Fondo de Compensación Interterritorial (debido a su nivel de renta), y en la existencia de desigualdades interterritoriales significativas en la CA que afectan, en particular, a la provincia de Teruel.

El FITE se articula mediante convenios de colaboración suscritos entre la AGE y el Gobierno de Aragón por periodos de 4 o 5 años, en los que ambas administraciones cofinancian a partes iguales las actuaciones aprobadas por una comisión mixta de las entidades firmantes. El primer convenio se suscribió para el periodo 1993-1996 y el último protocolo firmado es el del periodo 2017-2021.

En el siguiente gráfico se recoge la evolución del volumen de fondos aprobado para cada anualidad desde la constitución del FITE en 1993 hasta 2016, que totalizan un importe agregado de 934 millones de euros. Las anualidades se financian al 50 % por el Estado y la CA de Aragón.

1.2. Objetivos y alcance material de la fiscalización

De acuerdo con lo señalado en el programa de fiscalización, el objetivo general de este informe es expresar unas conclusiones sobre la gestión, ejecución, beneficiarios, resultados y efectos en Aragón del FITE en el ejercicio 2016, con especial atención a la gestión directa del Instituto Aragonés de Fomento (IAF) y de la Sociedad para la Promoción y Desarrollo Empresarial de Teruel, S.A. (SUMA TERUEL).

Más concretamente, se han fijado los siguientes objetivos para este informe de fiscalización:

1. Analizar el volumen de fondos recibidos desde la creación del FITE (1993-2016) para obtener una visión de conjunto de los principales proyectos de inversión a los que se han destinado estos recursos en la provincia de Teruel.

2. Analizar la distribución de los fondos de la anualidad 2016 y el grado de ejecución de los proyectos aprobados por la Comisión de Seguimiento mediante la realización de pruebas en detalle sobre una muestra de subvenciones y proyectos (con especial atención a la gestión del IAF y de SUMA TERUEL, de acuerdo con las prioridades de las Cortes de Aragón).

3. Analizar el procedimiento de concesión de subvenciones y su adecuación a la normativa general sobre subvenciones en el marco del convenio suscrito entre la Administración General del Estado (AGE) y el Gobierno de Aragón.

4. Evaluar la sujeción a los principios de legalidad, eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos.

1.3. Alcance temporal

El ámbito temporal de la fiscalización es la ejecución de la anualidad 2016 del FITE. No obstante, los trabajos de fiscalización han requerido el acceso a información de ejercicios pasados, para obtener una visión de conjunto del volumen total de fondos recibidos desde su constitución (1993-2016) y su destino.

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

2.1. Visión general

2.2. Conclusiones

1. Datos macroeconómicos de Teruel (Anexo 1)

La provincia de Teruel ha sido partícipe de los principales hechos socioeconómicos que han afectado a Aragón y a España en los últimos 25 años, aunque con distinto dinamismo e intensidad.

- Como principales rasgos positivos, se ha mantenido un nivel de renta per cápita superior al promedio nacional y una tasa de paro más reducida.

- En el lado negativo, destaca la pérdida de población, el aumento de núcleos despoblados como problemas principales, así como una menor contribución de su actividad al PIB nacional y regional. La riqueza de sus activos (medida como stock de capital neto) ha aumentado en una proporción ligeramente inferior a la de España y Aragón.

2. FITE y FCI. Datos comparativos (apartado 3.2)

A partir de la entrada en vigor de la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial, Aragón quedó excluida del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), del que había recibido financiación hasta esa fecha, por ser superior su PIB por habitante al 75 % de la media de esta ratio en la UE, que fue el criterio establecido por el legislador en 1990 para que las Comunidades Autónomas pudieran acceder a este mecanismo financiero previsto en la Constitución. Es en ese momento cuando se crea, en la citada disposición legal, el Fondo de Inversiones de Teruel (FITE), que nace como un mecanismo de financiación singular para paliar los desequilibrios latentes en la provincia de Teruel respecto del resto de las provincias aragonesas.

En términos relativos, las inversiones ejecutadas a través del FITE entre 1993 y 2016 se sitúan por encima de la media de los territorios FCI si se toman variables demográficas (3,57 miles de euros/habitante frente a 1,05), y por debajo, si se toman variables de superficie (33,82 miles de euros/km2 frente a 68,27).

En cuanto a la tipología de inversiones financiadas, la principal diferencia entre el FITE y el FCI es la ausencia de inversión en infraestructuras sanitarias en Teruel y la mínima inversión en infraestructuras educativas (que no llega al 1 %).

3. Contribución del FITE a la generación de renta y riqueza

Las políticas públicas emprendidas en la provincia (entre las que se enmarca el FITE) han contribuido a la generación de renta y de riqueza en el territorio, pero no han corregido los principales desequilibrios a los que se enfrenta, en particular, la despoblación y el encarecimiento en la prestación de servicios públicos para una población cada vez más envejecida.

En este sentido, aunque el FITE ha financiado inversiones en el periodo 1993-2016 por un valor de 848,32 millones (equivalente a 1.001,44 millones de euros de euros a precios actuales), su contribución sobre la economía turolense no deja de ser limitada (1,5% del PIB provincial en los últimos años).

4. Principales actuaciones financiadas con el FITE (1993-2016)

El bloque de proyectos estratégicos y singulares (Ciudad del Motor de Alcañiz, aeropuerto de Teruel, Dinópolis, etc.) representa el eje que más recursos ha consumido del FITE entre 1993 y 2016, con un 42,6% del total (361,5 millones de euros). (apartado 3.2)

El FITE también ha mejorado las dotaciones de algunas infraestructuras públicas, especialmente carreteras e infraestructuras de las entidades locales, pero la brecha relativa que las separa del resto de Aragón y de España apenas se ha corregido. Para las infraestructuras ferroviarias e hidráulicas (que el FITE no ha financiado o solo tangencialmente) esa brecha ha aumentado (anexo 1).

5. Marco regulatorio insuficiente

Las reglas de gestión del FITE son escuetas e imprecisas. Los sucesivos convenios formalizados entre la AGE y el Gobierno de Aragón (en los que se fijan, con carácter general, estas reglas) nunca han definido qué se entiende por “proyecto de inversión”, ni han fijado indicadores que permitan verificar si un proyecto ha cumplido el objetivo último de “promover directa o indirectamente la generación de renta y riqueza”.

En 2016, el FITE ha financiado varios proyectos por un importe de 10,75 millones de euros que consistieron en la realización de ampliaciones de capital para cubrir pérdidas, celebración de eventos culturales y deportivos o el desarrollo de actividades de promoción empresarial, en los que su naturaleza de “proyecto de inversión” es cuestionable.

En el periodo 1993-2016, las ampliaciones de capital para cubrir pérdidas de gestión corriente han ascendido, al menos, a 39,9 millones de euros en Ciudad del Motor y 2,2 millones de euros en Parque Tecnológico del Motor (apartados 3.3.2 y anexo 4). La Cámara de Cuentas solo ha realizado un análisis retrospectivo de todo el periodo 1993-2016 para las ampliaciones de capital de la muestra analizada de la anualidad FITE 2016. Pueden existir otras ampliaciones de capital para financiar pérdidas ordinarias en el periodo 1993-2015.

6. Procedimiento de selección de proyectos. Subvenciones directas FITE 2016

Los convenios no regulan el procedimiento de selección de los proyectos a financiar en cada anualidad FITE. No consta ningún acta o informe que justifique el reparto de los fondos entre los distintos departamentos, así como la selección previa de proyectos que la Administración de la CA presenta ante la Comisión de Seguimiento del FITE para su aprobación definitiva.

La discrecionalidad es especialmente relevante en el caso de las subvenciones directas concedidas a entidades locales y a instituciones sin fines de lucro (28,07 millones de euros concedidos y 20,55 justificados con cargo al FITE 2016), en las que no quedaron acreditadas las especiales razones de interés público, social, económico o humanitario que justificarían su concesión (art. 22.2.c LGS y 14.5.c LSA).

7. Demoras en la ejecución y justificación de los proyectos

Los plazos y trámites necesarios para ejecutar los fondos FITE de una anualidad no son óptimos: los convenios se firman normalmente en un momento muy avanzado el ejercicio anual en el que se deben realizar los proyectos, quedando de esta forma reducido de forma importante el plazo para su ejecución; la aprobación de los proyectos debe esperar a que se constituya la Comisión de Seguimiento; y los órganos responsables de la ejecución de los proyectos no tienen la disposición de fondos asignados por el FITE hasta que se tramitan y aprueban las modificaciones presupuestarias oportunas.

Estas demoras limitan el margen de actuación de los departamentos y obligan a actuar, principalmente, a través de entes del sector público autonómico para evitar la pérdida de fondos en muchos proyectos. Esta solución no resuelve tampoco el problema en determinados proyectos para los que las entidades no cuentan con las competencias ni con los medios necesarios para llevar a cabo una correcta ejecución de las actuaciones programadas. Por ejemplo, hasta 2014 el proyecto “carreteras autonómicas” se ejecutó a través del IAF, un ente que carecía de competencias y medios para ello, pero permitía contar con varios meses más para su completa ejecución. La ejecución de las actuaciones requería de la colaboración del Departamento de obras públicas. Esta forzada delegación de la gestión de este proyecto determinó que en los ejercicios 2015 y 2016 no se ejecutara, aunque contaba con asignaciones de 2,5, y 1,35 millones de euros, respectivamente. En 2017 el proyecto “carreteras autonómicas” ha sido excluido del FITE.

En varias líneas de subvención, principalmente en las destinadas a las EE.LL., se opta por anticipar el 100 % de las subvenciones concedidas, de acuerdo con lo previsto de la cláusula 2ª, apartado 4, del convenio. Esta forma de actuar obliga a tramitar posteriormente expedientes de reintegro por falta de ejecución (total o parcial) de la subvención anticipada, asumiendo la CA la carga de gestionar de los reintegros y el riesgo de cobro. En concreto, con cargo al FITE 2016 se pagaron anticipos de subvenciones por valor de 18,46 millones de euros de los cuales quedaron sin ejecutar 2,44 millones de euros. 3 Alegación 1. Párrafo modificado en virtud de alegación.

8. Inversiones de carácter plurianual. Grandes proyectos

Durante los primeros 20 años de vigencia (1992-2012) los convenios FITE se suscribían por periodos quinquenales, autorizaban la ejecución de inversiones plurianuales y posibilitaban la reasignación de los remanentes no gastados. Estas previsiones dotaban al FITE de flexibilidad y posibilitaron el emprendimiento de grandes inversiones, aunque también dilataron en exceso el cierre de las distintas anualidades (por ejemplo, más de 10 años para las anualidades 2002-04).

Desde 2013, el FITE ha perdido esta flexibilidad: los convenios tienen una periodicidad anual y fijan un plazo máximo para la ejecución de los proyectos (31 de diciembre del año siguiente al de la firma), lo que impide acometer grandes inversiones. Tampoco es posible en el nuevo marco reasignar los fondos no gastados.

9. Posible pérdida de fondos por inejecución del FITE

La Cámara de Cuentas estima que la AGE podría reclamar a la CA por falta de ejecución, al menos, 19,6 millones de euros (50 % de la aportación de las anualidades 2013-16 del FITE no ejecutadas). La CA no ha dotado ninguna provisión para riesgos y gastos que cubra esta contingencia.

10. Seguimiento contable de la ejecución de los proyectos

El sistema contable de la CA no permite un seguimiento efectivo de los proyectos ejecutados a través del FITE, dado que:

- Según los datos de la Cuenta General, las desviaciones de financiación acumuladas a 31 de diciembre de 2016 para la parte cofinanciada por la AGE ascendían a 10,64 millones. Si se toman datos de justificación definitiva este importe ascendería hasta los 42,88 millones.

- La parte cofinanciada por la CA se identifica presupuestariamente con un código financiador que también se utiliza en otros programas de gasto, lo que dificulta el seguimiento de las operaciones FITE.

- No permite identificar los reintegros que corresponden a operaciones FITE.

- En el Estado de liquidación presupuestaria del ejercicio 2016 constan 0,9 millones de euros en inversiones imputadas a aplicaciones presupuestarias ajenas al FITE.

- La CA no ha contabilizado los costes imputables a cada proyecto de inversión, así como las unidades físicas de realización del mismo que resulten más significativas, tal y como exige la cláusula séptima del convenio.

11. Préstamos concedidos por SUMA Teruel.

La financiación aprobada para este proyecto entre 2009 y 2015 ascendió a 27,94 millones de euros, que se han considerado íntegramente ejecutados en cada justificación anual. Sin embargo, se han concedido préstamos por una cuantía inferior (20,33 millones hasta el 31 de diciembre de 2017), muchos de los cuales se formalizaron fuera del periodo elegible correspondiente (9,13 millones).

La principal incidencia de esta línea de actuación es la alta morosidad. Aproximadamente, el 40 % de los préstamos concedidos se encuentra en situación de morosidad (retrasos en el pago de las cuotas, insolvencias, situación concursal de las empresas beneficiarias, etc.) o se consideran fallidos (baja definitiva). En 21 operaciones (3,93 millones de euros) no se ha recuperado ningún importe.

Estos datos son significativos si se comparan con las tasas de morosidad promedio del sector financiero español, que llegaron al 8 % en 1993 y bajaron paulatinamente hasta mínimos del 0,40 % en el año 2006. Sin embargo, la crisis iniciada en 2007 llevó a un rápido crecimiento de la morosidad, situándose en torno al 8 % en 2012. Hay que tener en cuenta que en los años de la crisis las entidades financieras recortaron el crédito a las empresas y SUMA Teruel nace para paliar esta falta de liquidez.

Los portales de transparencia de SUMA Teruel y del Gobierno de Aragón no recogen información detallada (importes, finalidades, beneficiarios, forma de concesión, etc.) de los préstamos formalizados en el ejercicio 2016 por importe de 2,72 millones de euros con cargo a remanentes disponibles del FITE 2013, pese a que estas operaciones se financiaron totalmente con fondos públicos, incumpliendo los arts. 8.1.d y 18 de la ley 8/2015, de 25 marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.

12. Otras incidencias detectadas en la anualidad FITE 2016

- El convenio no regula la figura de “órgano responsable de un proyecto”; en algunos casos se designó como tales a EE.LL. cuando, en realidad, eran beneficiarias finales de subvenciones del fondo.

- La baja ejecución de los proyectos denominados “Ayudas a la inversión”, “Proyectos Industriales” y “Asfaltado CEFCA” conllevó la pérdida de 2,27 millones de euros de financiación del FITE 2016.

- Las subvenciones concedidas directamente a 36 EE.LL. en el proyecto denominado “Infraestructuras turísticas e industriales” (3,6 millones de euros) no fueron sometidas a la fiscalización previa de la Intervención General, como resultaba preceptivo, trámite omitido que fue convalidado por el Gobierno de Aragón, mediante acuerdo de 30 de noviembre de 2016.

2.3. Recomendaciones

En este apartado, la Cámara de Cuentas destaca las siguientes recomendaciones que considera las más urgentes o significativas de entre las que implícitamente ha formulado en el informe.

1. Se debería mejorar la coordinación entre la administración estatal y la autonómica para conseguir una gestión eficaz de los proyectos financiados por el FITE, que hasta la fecha se han visto muy condicionados por los procedimientos establecidos para la asignación de los fondos a los gestores del programa.

En concreto, la tramitación anual debería realizarse de forma más ágil y flexible y coherente con los plazos de ejecución de los proyectos; en particular, los convenios deberían formalizarse al inicio de cada ejercicio, momento en el que también deberían aprobarse las actuaciones financiadas por el FITE y los correspondientes proyectos.

Se recomienda una planificación con un horizonte temporal amplio mediante convenios de carácter plurianual para acometer proyectos de mayor envergadura, mediante procedimientos públicos de libre concurrencia (subvenciones o contratos) sujetos a su vez a plazos tasados (publicación de convocatorias y licitaciones, valoración de ofertas y de proyectos, notificación de la concesión, etc.).

Esta planificación plurianual requiere de una participación más activa de los Departamentos de la Administración de la CA que cuentan con las competencias y medios necesarios para desarrollar determinadas actuaciones, en lugar de trasladar la gestión a entes dependientes que no disponen de ellos.

2. Considerando que el FITE tiene como finalidad corregir las desigualdades territoriales que afectan especialmente a la provincia de Teruel y mejorar sus dotaciones de capital productivo, sería recomendable que los proyectos financiados con este fondo especial fueran adicionales a las inversiones ordinarias que la Administración de la CA está obligada a realizar en todo el territorio aragonés a fin de prestar unos servicios públicos adecuados. No obstante, este criterio de adicionalidad de los proyectos podría restringirse a los financiados con cargo al 50 % de la aportación estatal.

Sin embargo, ante la insuficiencia de infraestructuras y la deficiente prestación de servicios básicos en la provincia de Teruel, debería estudiarse la posibilidad de incluir como proyectos generadores de renta y riqueza, el mayor coste que supone la prestación ordinaria de servicios en dicho territorio, al menos en la cuantía de la aportación de la CA. Esto permitiría financiar proyectos de inversión en el ámbito sanitario y educativo, que hasta ahora han estado excluidos o mínimamente representados.

3. El marco normativo del FITE debería ser más claro y preciso. En concreto, debería definir con mayor rigor qué se entiende por “proyecto de inversión” e incluir indicadores que permitiesen determinar su impacto directo o indirecto sobre la generación de renta y riqueza.

También se debería precisar con más claridad el papel de los órganos responsables y de los órganos ejecutores, así como definir un procedimiento claro y transparente a la hora de proceder al reparto de fondos y seleccionar los proyectos que se presentan a la Comisión de Seguimiento para su aprobación definitiva.

Se recomienda precisar en el convenio la posibilidad de que sean órganos ejecutores las sociedades que, aun no siendo participadas mayoritariamente por la CA, sí lo sean conjuntamente con la AGE. La sociedad SUMA Teruel gestiona la línea de préstamos participativos del FITE sin cumplir el requisito de ser una empresa de la CA, exigido en la cláusula 3ª, apartado 4º del convenio. No obstante, la participación conjunta DGA-AGE es del 66,6% (33,3% cada una).

4. El convenio debería precisar cuándo se considera ejecutado un proyecto, especialmente si se aparta del criterio general del art. 31.2 LGS (gasto realizado y efectivamente pagado en el plazo de justificación). Las cuentas justificativas se consideran correctas con la realización del gasto sin exigir la acreditación del pago efectivo. Este criterio fue propuesto por la subcomisión de seguimiento sin haber sido ratificado con posterioridad por la comisión. La Cámara de Cuentas ha constatado que aproximadamente la mitad de los 3,55 millones de euros justificados por SVA con cargo al FITE 2016 se pagaron en el primer trimestre de 2018.

También debería precisar si, en el caso de subvenciones complementarias a otras previamente concedidas, se admiten inversiones ejecutadas y pagadas con anterioridad a la anualidad correspondiente. La mayor parte de las inversiones financiadas en la línea de subvenciones a proyectos agroalimentarios se ejecutaron y pagaron con anterioridad al ejercicio 2016.

5. Si se conceden subvenciones directas, los expedientes deberían acreditar las especiales razones de interés público, social, económico o humanitario que las amparan. En el caso concreto de las subvenciones a entidades locales, debería existir una mayor coordinación entre los órganos gestores para evitar duplicidades.

6. La sociedad SUMA Teruel opera exclusivamente en el ámbito del apoyo financiero al sector empresarial y, por su naturaleza, no está sujeta a los controles y supervisión a los que se someten otros operadores financieros, como por ejemplo, las sociedades de capital riesgo y de garantía recíproca. A la vista del alto grado de morosidad, debería estudiarse la posibilidad de modificar su forma jurídica para dotarla de controles y garantías mínimas para un funcionamiento adecuado de su actividad financiera.

En todo caso, la sociedad debería reforzar los controles que realiza sobre la viabilidad de los proyectos que financia.

Además, dada la posición dominante conjunta del Estado y la CA en el capital social de SUMA Teruel, ambas administraciones deberían concretar en el correspondiente convenio el control financiero al que debe someterse la entidad y el órgano de control al que corresponde realizarlo.

7. El sistema contable debería permitir un seguimiento eficaz de los ingresos y de los gastos asociados a los proyectos FITE.

8. Las cuentas justificativas de las subvenciones FITE no incluyen un anexo en soporte informático y formato reutilizable que, a modo de resumen, detalle la información principal de los justificantes aportados y que facilite la supervisión de la ejecución de los proyectos por los propios gestores y la labor de certificación de la Intervención General.

Se recomienda que los órganos ejecutores de los proyectos presenten las cuentas justificativas de las inversiones realizadas en un formato normalizado y reutilizable para facilitar su control. 8 Alegación 3. Nueva recomendación introducida en virtud de la alegación.

9. Se recomienda que el convenio regule el destino del principal y de los intereses recuperados de los préstamos formalizados por SUMA Teruel financiados por el FITE.

2.4. Trámite de audiencia

El resultado de las actuaciones de fiscalización practicadas se notificó el 21 de junio de 2018 al presidente del Gobierno de Aragón para que pudiera formular alegaciones y presentar los documentos y los justificantes que considerasen convenientes, de conformidad con lo que prevén el artículo 11 de la Ley 11/2009, de la Cámara de Cuentas de Aragón y el artículo 34 del Reglamento de Organización y Funcionamiento.

De acuerdo con el principio contradictorio que rige los procedimientos de fiscalización de la Cámara de Cuentas, las alegaciones recibidas han sido analizadas y evaluadas en profundidad, dando lugar a la supresión o modificación del texto del Informe cuando su contenido ha sido aceptado.

Cuando las alegaciones son explicaciones que confirman los hechos y valoraciones expuestas en la fiscalización, o contienen criterios o afirmaciones que no se han justificado de forma adecuada en el escrito de formulación, o son simples manifestaciones de la voluntad de subsanar las deficiencias en el futuro, la Cámara de Cuentas no ha modificado el Informe ni emitido opinión sobre el contenido de las alegaciones.

En el trámite de audiencia se han recibido 21 alegaciones; la Cámara de Cuentas ha introducido cambios en el informe definitivo como consecuencia de siete de ellas. El contenido íntegro de los escritos de alegaciones se reproduce en el Anexo 7 de este Informe. Por su parte, en el Anexo 8 del Informe se incluye el tratamiento dado por la Cámara de Cuentas a todas las alegaciones formuladas, señalándose en el cuerpo del propio Informe los párrafos modificados en virtud de las alegaciones recibidas.

3. VISIÓN GENERAL. PERIODO 1993-2016

3.1. El Fondo de Compensación Interterritorial y el FITE

El Fondo de Compensación Interterritorial (en adelante, FCI) se creó en 1984 como un instrumento de solidaridad destinado a proveer el avance de las CCAA menos desarrolladas de España, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 148.2 de la Constitución Española.

En los primeros años de su existencia, de acuerdo con los criterios de reparto establecidos en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, este instrumento financiero benefició a todas las CCAA sin excepción, debido a que se destinó también a financiar inversiones nuevas ligadas a los servicios transferidos por el Estado a las CCAA.

Como consecuencia de las debilidades del FCI como instrumento de redistribución, la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial, introdujo una profunda reforma para configurarlo exclusivamente como un instrumento de política regional para financiar inversiones que promoviesen la renta y el empleo en las CCAA menos favorecidas. A partir de ese momento, solo serían beneficiarias del FCI las CCAA cuyo PIB por habitante fuese inferior al 75% de la media de la UE. Desde entonces, han sido beneficiarias de este fondo doce CCAA: Andalucía, Galicia, Castilla-La Mancha, Extremadura, Valencia Castilla y León, Canarias, Murcia, Asturias, Cantabria, Ceuta y Melilla.

La CA de Aragón siempre se ha situado por encima de la media española en cuanto a nivel de renta per cápita (ver anexo 1 La renta per cápita de Aragón se ha situado en torno al 110 % de la media española en el periodo analizado (1993-2016). Las CCAA con menor renta per cápita son Extremadura, Andalucía y Castilla-La Mancha (entre 60% y 75% de la media española). La renta per cápita más alta se obtiene en Madrid, País Vasco y Navarra (por encima del 120% de la media española).

), circunstancia que bloqueó su acceso al FCI. Sin embargo, internamente existen desigualdades entre las tres provincias aragonesas que afectan, en particular, a la provincia de Teruel, como consecuencia de la concentración de la población y de la riqueza en el valle del Ebro.

Por ello, el Fondo de Inversiones de Teruel (FITE, en adelante), se creó como mecanismo que tiene como finalidad corregir estos desequilibrios y hacer efectivo el principio de solidaridad interterritorial, posibilitando el desarrollo de proyectos de inversión que promuevan directa o indirectamente la generación de renta y riqueza en la provincia de Teruel.

3.1.1. Análisis comparativo del volumen de fondos del FCI y del FITE

El cuadro siguiente recoge un resumen comparativo de los fondos recibidos por Aragón del FITE y por las CCAA del FCI en periodo 1993-2016 (expresados a precios corrientes de 2017). La comparativa se ha realizado considerando únicamente la parte del FITE cofinanciada por la AGE (50 %) para ese mismo periodo. En dicho cuadro se calculan dos ratios:

- Inversión media por superficie (miles €/km²).

- Inversión media por habitante (miles €/habitante).

Los resultados obtenidos difieren dependiendo de la variable considerada:

- Atendiendo a la superficie, las inversiones ejecutadas por kilómetro cuadrado en la provincia de Teruel (33,82 miles de euros) no alcanzan la mitad de las realizadas en promedio por las Comunidades Autónomas beneficiarias del FCI (68,27 miles de euros).

- Sin embargo, si la comparativa se realiza atendiendo al promedio de habitantes la inversión ejecutada es tres veces superior en Teruel (3,57 miles euros por habitante frente a 1,05).

3.1.2. Análisis comparativo de las inversiones financiadas con el FCI y del FITE

A continuación se recoge un resumen del destino de los recursos del FCI. El Ministerio de Hacienda y Función Pública ofrece información estadística periódica sobre la ejecución del FCI por Comunidades Autónomas, aunque solo constan datos sectoriales detallados para el periodo 2006-16.

Tomando el último informe publicado (diciembre 2016), se comprueba que el principal destino de las inversiones del FCI han sido los epígrafes de carreteras, autovías y autopistas (32,1 %), infraestructuras sanitarias (11,3 %), educativas (11,3 %) y las ligadas a urbanismo, vivienda y patrimonio (9,6 %).

Como puede observarse en el apartado 3.2 siguiente, el destino de las inversiones del FITE se ha concentrado fundamentalmente en proyectos estratégicos y singulares (42,6 %). Le siguen las infraestructuras para implantación de empresas (13,3 %), carreteras y comunicaciones (11,9 %), desarrollo local y urbano (11,5 %), iniciativas empresariales (10,9 %), y patrimonio cultural, ambiental y social (9,8 %).

Por lo tanto, las principales diferencias entre el FCI y el FITE consisten en que el Fondo de Teruel no ha financiado proyectos de infraestructuras sanitarias y solo ha realizado una mínima inversión en infraestructuras educativas, que no llega al 1 %. La información disponible no permite identificar con claridad la inversión en infraestructuras educativas, dado que los proyectos no se codifican adecuadamente. En el periodo 1993-2016 se identifican 2,4 millones de euros del Departamento de Educación, Cultura y Deporte en la anualidad 2016 y 1 millón de euros en infraestructuras educativas ejecutadas por las entidades locales en todo el periodo 1993-2016.

3.1.3. Balance del FITE 1993-2016

En el anexo 1 se recoge con mayor detalle la incidencia del FITE y del resto de políticas públicas sobre los principales desequilibrios que afectan a la provincia de Teruel a lo largo del periodo 1993-2016, cuyas principales conclusiones pueden resumirse en los siguientes puntos:

— Teruel ha perdido el 5,7 % de la población residente (8.118 habitantes menos), frente a los saldos positivos de Aragón (121.884 habitantes) y de España (7,19 millones de habitantes).

La densidad de población en la provincia ha pasado de 9,6 a 9,1 hab. / km2 y sigue siendo, después de Soria, la más baja de España.

— La pérdida de población es un rasgo generalizado para toda la provincia; afecta al 89 % de los municipios y al 81 % de la superficie total (con especial incidencia en cuatro de las seis comarcas de la zona norte).

Han aumentado los núcleos con 100 habitantes o menos (pasando de 52 a 92) y se han reducido los municipios de tamaño medio (en particular los de entre 100 y 500 habitantes, 30 menos).

— En promedio, la tasa de paro de Teruel es un 5 % inferior a la española, aunque también es inferior su tasa de actividad en un porcentaje similar (como consecuencia de la pérdida constante de población en edad de trabajar).

— La contribución de la provincia de Teruel al PIB aragonés y al PIB nacional se ha reducido en un 1,5 % y en un 0,08 %, respectivamente.

— Si se comparan los datos de 1993 y 2013, el valor de los activos de la provincia de Teruel ha perdido importancia relativa respecto al conjunto de la riqueza nacional (pasando del 0,46 % al 0,43 %), y también respecto a la de Aragón (pasando del 14,01 % al 13,55 %).

— En términos relativos, el stock de capital neto ofrece conclusiones divergentes si se toman variables de población o de superficie. Así:

- la acumulación de capital por kilómetro cuadrado arroja un saldo muy desfavorable para la provincia de Teruel, siendo 6 veces inferior al promedio de España tanto al inicio (582 miles de euros frente a 3.705 miles de euros) como al término del periodo analizado (1.014 miles de euros frente a 6.857 miles de euros).

- la acumulación de capital por trabajador era un 20% superior en Teruel (194 miles de euros) que en Aragón o España (158 y 159 miles de euros), diferencia que se situaba al término de 2013 en valores próximos al 40% (293 miles de euros frente a 215 y 202 miles de euros respectivamente). Esta mejoría de la ratio no se justifica por un mayor esfuerzo inversor, sino por la pérdida de población en edad de trabajar en la provincia de Teruel, como ya se ha señalado.

— Pese a que la acumulación de inversión en infraestructuras públicas ha sido muy notable en la provincia de Teruel, la brecha que le separa de Aragón y de España apenas ha variado: sólo se han logrado tímidos avances en infraestructuras viarias y en infraestructuras urbanas de corporaciones locales, constatándose importantes carencias en infraestructuras ferroviarias e hidráulicas.

3.2. Inversiones financiadas con el FITE. Datos agregados 1993-2016.

Como se ha señalado, el FITE se nutre de recursos finalistas aportados a partes iguales por la Administración General del Estado (AGE) y por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Desde 1992, ambas administraciones han venido suscribiendo convenios de colaboración (de periodicidad y cuantía variables) para la regulación y gestión de este fondo. Entre 1993-2016 se han autorizado inversiones por un total de 934,12 millones de euros en las 23 anualidades, de las que se han ejecutado hasta la fecha 848,34 millones (90,8 %). A precios de 2017 equivaldrían aproximadamente a 1.001,44 millones de euros.

La mayor parte de los proyectos se ha gestionado mediante subvenciones directas autorizadas por la Comisión de Seguimiento del FITE, en la que están representadas la AGE y la CA. En menor medida, también se han tramitado subvenciones por concurrencia competitiva y se han ejecutado inversiones directamente por los departamentos del Gobierno de Aragón.

En el siguiente gráfico se presentan los fondos recibidos desde 1993 en cada anualidad por grupos de proyectos y su ejecución. El gráfico ilustra también el volumen de fondos no gastado, que asciende a 85,7 millones de euros en el periodo 1993-2016.

El anexo 2 incluye el detalle de todos los proyectos y líneas que han supuesto una inversión superior a 1 millón de euros en el periodo 1993-2016.

Fuente: Datos 1993-2005. Trabajo publicado Ramón Barberán (resumen en Anexo 6)

Datos 2006-2016 Justificación ejecución FITE aportado por Dirección General de Economía (detalle en Anexo 2)

Los proyectos financiables por el FITE se clasifican en seis grupos o ejes:

- Proyectos estratégicos y singulares (anteriormente denominado “Grandes proyectos”). Es el eje más representativo, con una inversión ejecutada de 361,51 millones (42,6 % del total). Engloba a un conjunto heterogéneo de proyectos, de los que 31 superan el millón de euros; destacan tres desarrollados a través de sociedades mercantiles públicas: “Ciudad del Motor” (131,18 millones), “Aeródromo/Aeropuerto de Teruel” (50,51 millones) y “Dinópolis” (27,66 millones).

- Apoyo a las infraestructuras para la implantación de empresas: en este eje se incluyen subvenciones a entidades locales destinadas a la realización de inversiones en infraestructura turística e industrial (45,62 millones), a refuerzos eléctricos, gasísticos e hidráulicos (33,46 millones) y a la construcción de polígonos industriales (8,99 millones). Hasta 2016 se habían ejecutado proyectos por un total de 112,63 millones (13,3 %).

- Infraestructuras de transportes y comunicaciones: incluye inversiones ejecutadas por un total de 101,24 millones (12 % del total) de los que 85 se han destinado a la mejora de la red de carreteras de titularidad autonómica y provincial.

- Infraestructuras municipales (anteriormente “desarrollo local y urbano”): son subvenciones a entidades locales para finalidades muy diversas, como la construcción de residencias para la tercera edad o albergues, obras del ciclo del agua o reforma de escuelas públicas. En este eje se han gastado 97,2 millones de euros (11,5 % del total).

- Apoyo a iniciativas empresariales, fundamentalmente en los ámbitos industrial, agroalimentario y turístico. Este grupo de proyectos acumula una ejecución de 92,85 millones de euros (10,9 % del total) y es uno de los ejes que más ha crecido en los últimos años. Destacan las subvenciones a empresas agroalimentarias, turísticas e industriales (algunas complementarias a otras previamente concedidas) por un importe de 37,49 millones, y la línea de préstamos gestionada por la sociedad pública “SUMA Teruel” con 27,94 millones.

- Puesta en valor del patrimonio cultural, ambiental y social. En este bloque se han ejecutado inversiones por valor de 82,92 millones (9,8 % del total) y, al igual que el anterior, cobra un notable impulso desde 2006. Los proyectos más representativos son los gestionados por dos sociedades públicas “Centro de Estudios de Física del Cosmos de Aragón” (desarrollo del Observatorio Astronómico de Javalambre, 30,2 millones) y “Nieve de Teruel” (21 millones).

Fuente: Datos 1993-2005. Trabajo publicado Ramón Barberán (resumen en Anexo 6).

Datos 2006-2016 Justificación ejecución FITE aportado por Dirección General de Economía (detalle en Anexo 2).

3.3. Principales incidencias

Como se ha señalado en el apartado 1 de este informe, las pruebas en detalle de la fiscalización se han efectuado sobre la justificación de la anualidad 2016.

Al igual que en los últimos ejercicios, el FITE 2016 contaba con una dotación de 60 millones de euros, cifra que representa el 1,8 % del PIBpm de la provincia de Teruel.

Las incidencias detectadas en la anualidad FITE 2016 y la muestra analizada se detallan en el anexo 4. A partir de los resultados de la muestra, la Cámara de Cuentas ha extendido el trabajo de revisión en algunas de las incidencias identificadas.

Las conclusiones generales del periodo 1993-2016 se presentan en los apartados 3.3.1 a 3.3.8. siguientes:

3.3.1. Ausencia de normativa clara para la gestión del FITE

Los convenios FITE son escuetos y poco concisos, lo que obliga a interpretar gran parte de su contenido. Esta falta de concreción se manifiesta en muchos aspectos: imprecisión del objeto del convenio (“proyectos de inversión”), falta de transparencia sobre el procedimiento inicial de reparto (qué proyectos son subvencionables y cuánto asignar a cada uno), distinción entre el “órgano responsable” y el “órgano ejecutor” y cuándo se considera que un proyecto está ejecutado.

Todas estas incidencias se desarrollan en los apartados siguientes.

3.3.2. Imprecisión del objeto del FITE. Financiación de gasto corriente

El convenio FITE 2016 tiene por objeto (art. 1) “la financiación de proyectos de inversión que promuevan directa o indirectamente la generación de renta y riqueza en la provincia de Teruel”.

La Cámara de Cuentas de Aragón considera que esta definición (que ha permanecido inalterada desde la firma del primer convenio 1992-99) es excesivamente genérica: carece de un nivel de concreción suficiente que permita conocer su verdadero alcance. Por un lado, no especifica qué se entiende por “proyecto de inversión” y no fija indicadores que permitan verificar si un proyecto ha cumplido el objetivo último de “promover directa o indirectamente la generación de renta y riqueza”. En este sentido, es prácticamente imposible encontrar un proyecto que no tenga cabida en esta definición, cualquiera que sea su naturaleza y finalidad.

En la muestra revisada de la anualidad FITE 2016 se identifican otros proyectos que han financiado gasto corriente, como por ejemplo, actividades de promoción de empresas y fundaciones, gastos de proyectos de investigación, celebración de eventos culturales y deportivos (Baja Aragón, Bodas de Isabel, etc.).

Así, aunque el convenio define “proyecto” como “las actuaciones individuales o grupo de actuaciones con un mismo objetivo” (punto segundo de la cláusula tercera), no precisa qué se entiende por “proyecto de inversión”, aspecto crítico que permitiría discernir si un gasto es o no elegible.

En un sentido estricto, debe entenderse proyecto de inversión como toda aquella actuación tendente a financiar operaciones de capital, ya se trate de adquisición de activos no corrientes (inversiones reales, inmovilizado) o la realización de transferencias de capital.

La Cámara de Cuentas considera que esta definición es la que mejor se ajusta a la naturaleza del FITE, por varias razones:

- la cofinanciación del Estado procede de aplicaciones presupuestarias de capítulo 7, Transferencias de capital, de los PGE (en concreto la denominada “32.01.941O.753 – (Transferencias de capital) A la Comunidad Autónoma de Aragón para financiar proyectos de inversión en la provincia de Teruel”). Si el origen de los fondos es una transferencia de capital no parece lógico que su destino sea la financiación de gastos corrientes.

- el objeto del FITE coincide literalmente con el del FCI (art. 6 de la ley 22/2001, de 27 de diciembre) con la matización de que en la normativa reguladora de este último (art. 16 LOFCA) se precisa que los fondos deben destinarse a atender “gastos de inversión”, tales como “infraestructuras, obras públicas, regadíos, ordenación del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hábitat rural, transportes y comunicaciones”.

- Además, las dotaciones del FCI se calculan a partir de la inversión pública del Estado y solo excepcionalmente se permite utilizar una parte (el denominado Fondo Complementario) para financiar gasto corriente vinculado a la puesta en marcha de las inversiones anteriores durante un periodo de tiempo limitado (dos años).

- Estas precisiones no se han establecido en ninguno de los convenios FITE aprobados hasta la fecha.

- Alguna de las actas de la propia subcomisión La comisión de seguimiento del FITE delega en una subcomisión la potestad para resolver aspectos relacionados con los cambios de finalidad y beneficiario. Todos los acuerdos tomados en el seno de la subcomisión deberán ser ratificados en la Comisión de seguimiento (cláusula cuarta del convenio). del FITE distingue claramente entre inversiones y gastos corrientes. Por ejemplo, en el acta de 21 de junio de 2017, respecto a la aplicación de remanentes de 2012 para la fundación CEFCA, se indica que el importe “debe destinarse a proyectos de inversión, no siendo posible que el mismo financie gasto corriente”.

- Frente a esta regulación del FCI, el concepto de “proyecto de inversión“ en el FITE se ha interpretado, sin embargo, en sentido amplio, lo que ha determinado que se haya destinado históricamente una buena parte del fondo a financiar gastos corrientes. Es el caso de buena parte de los fondos destinados a los proyectos Ciudad del Motor y Parque Tecnológico del Motor. La Cámara de Cuentas solo ha realizado un análisis retrospectivo de todo el periodo 1993-2016 para las ampliaciones de capital de la muestra analizada de la anualidad FITE 2016. Pueden existir otras ampliaciones de capital para financiar pérdidas ordinarias en el periodo 1993-2015.

Ciudad del Motor

Este proyecto singular es el que más recursos FITE ha consumido hasta la fecha (131,18 millones hasta 2016). De este total,

- 91,28 millones de euros financiaron realmente inversiones de la sociedad (el coste de adquisición del inmovilizado material e intangible).

- Sin embargo, en las anualidades FITE 2012-16 se han destinado 39,9 millones de euros para ampliaciones de capital para compensar los resultados negativos de cada ejercicio (en torno a 8 millones de pérdidas anuales), lo que ha permitido mantener el patrimonio neto de la sociedad. El FITE 2017 contempla otros 8 millones de euros de ampliación de capital.

Como se explica en el anexo 4, el objeto de estas ampliaciones de capital no ha sido la realización de inversiones, sino evitar la descapitalización de la sociedad como consecuencia de las pérdidas continuadas, debido a la insuficiencia de ingresos para cubrir los gastos corrientes de la sociedad.

Por tanto, cabe concluir que este proyecto no es autofinanciable una vez finalizada su construcción y puesta en servicio, por lo que su viabilidad futura sigue condicionada a inyecciones periódicas de liquidez por parte del Gobierno de Aragón y/o de la AGE, ya sea a través del FITE o de otras vías de financiación.

Parque tecnológico del Motor

Este proyecto singular ha recibido 3,2 millones de euros hasta 2016. De este total,

- 1 millón de euros financiaron inversiones de la sociedad (el coste de adquisición del inmovilizado material e intangible).

- Los restantes 2,2 millones de euros han financiado ampliaciones de capital para sanear pérdidas y reforzar el patrimonio neto.

3.3.3. Análisis de la adicionalidad del FITE

Como se ha repetido a lo largo del informe, el FITE nace con la finalidad de corregir las desigualdades territoriales que afectan especialmente a la provincia de Teruel y mejorar sus dotaciones de capital productivo. Por lo tanto, los proyectos financiados con el FITE deberían ser adicionales a las inversiones ordinarias que la Administración de la CA está obligada a realizar en todo el territorio aragonés a fin de prestar unos servicios públicos adecuados.

En general, los proyectos FITE ejecutados hasta la fecha han cumplido total o parcialmente con este objetivo de adicionalidad; por ejemplo, la concesión de subvenciones complementarias a empresas o particulares que se instalen en la provincia, o los proyectos estratégicos y singulares como la construcción del circuito de velocidad de Motorland, el aeropuerto de Teruel o el parque temático Dinópolis.

Sin embargo, en otros proyectos la adicionalidad no está tan clara. En el caso de algunas de las inversiones ejecutadas directamente por los departamentos de la Administración de la CA se plantea la duda de si los fondos FITE son incrementales o bien sustituyen total o parcialmente al presupuesto ordinario de los departamentos del Gobierno de Aragón.

En la anualidad 2016 se han identificado los siguientes supuestos (ver anexo 4):

El conjunto de proyectos de mayor envergadura ejecutado como inversiones propias de los departamentos es el correspondiente a inversiones en carreteras, tanto provinciales como autonómicas. Por ello, la Cámara de cuentas ha realizado un análisis específico de las inversiones en las carreteras aragonesas durante el periodo 1996-2016, aislando para la provincia de Teruel la parte financiada por el FITE y su incidencia (véase anexo 5).

En promedio, para dicho periodo la inversión en carreteras turolenses efectuada por la administración autonómica y por la Diputación Provincial de Teruel ascendió a 8,5 miles de euros por kilómetro cuadrado, cifra que supera en un 11,8% el promedio de todas las carreteras aragonesas (7,6 miles de euros). El FITE ha contribuido con un 18,8% del esfuerzo inversor realizado en la provincia (1,6 miles de euros) siendo un factor determinante para superar el promedio aragonés.

A pesar del dinamismo observado en una primera etapa (1997-2007), el esfuerzo inversor ha decaído en los últimos ejercicios (2008-16), reduciéndose el impacto del FITE a una tercera parte del realizado en el periodo anterior. El contexto de crisis económica justifica este menor dinamismo, aunque también otros factores como las propias limitaciones de gestión del FITE ya comentadas (nula ejecución del proyecto “Carreteras autonómicas” en las últimas anualidades 2015 y 2016 a pesar de contar con dotaciones de 2,5 y 1,35 millones de euros, por haber resultado materialmente imposible su licitación, adjudicación y ejecución en los plazos establecidos en el convenio).

3.3.4. Falta de transparencia en la distribución inicial de las anualidades FITE. Concesión directa subvenciones

El convenio no regula el procedimiento de selección y aprobación de los proyectos financiados por el FITE.

En el anexo 3 se explican los trámites efectuados para la selección y aprobación de proyectos en cada anualidad, en particular, los de la anualidad FITE 2016.

Se ha verificado que no queda constancia de la motivación que ha guiado a la Administración de la CA a la hora de presentar los proyectos a la comisión de seguimiento para su aprobación. En particular, no quedan justificadas las razones concretas por las que se aprueba o rechaza un proyecto, no se ofrecen datos históricos de ejecución por departamentos que sirvan de base para justificar el reparto de los fondos, ni se aclara por qué dos departamentos (Sanidad y Hacienda y Administración Pública) no optan a las inversiones del FITE.

Esta ausencia de motivación es especialmente relevante en el caso de inversiones ejecutadas mediante subvenciones y transferencias directas, para las que el art. 22.2.c LGS y 14.5.c LSA. exige que se acrediten “las especiales razones de interés público, social, económico o humanitario que justificarían su concesión”.

En algunas de las subvenciones concedidas de forma directa, la justificación se deduce de la propia creación de la entidad dependiente de la CA, como es el caso de los proyectos Motorland o Dinópolis, en los que el Gobierno de Aragón participa en su capital o patrimonio fundacional. Sin embargo, la concesión directa de subvenciones directas a EELL y EFSL sin motivación suficiente supone una discriminación respecto a otros sujetos con idéntico derecho. Solo en determinados casos la propia naturaleza del proyecto parece justificar la concesión directa (por ejemplo, es el caso de las subvenciones a la Diputación Provincial de Teruel para inversiones en carreteras provinciales, cuya gestión le corresponde en exclusiva).

El Justicia de Aragón también se pronunció sobre la falta de transparencia en la selección de proyectos del FITE en un informe de fecha 20 de enero de 2014 (expediente número DI-1897/2013-5).

3.3.5. Deficiencias de gestión para la puesta en marcha y ejecución de los proyectos. Demoras y limitaciones presupuestarias

Los términos en los que está planteada la gestión del FITE implican demoras en los distintos plazos de tramitación que, en la práctica, restringen considerablemente las posibilidades de actuación directa de los departamentos en cuanto a la ejecución de los proyectos de inversión, dada la limitación temporal de los créditos presupuestarios (necesidad de que sean gastados en el ejercicio).

El gráfico siguiente muestra el tiempo que transcurre desde la aprobación de los presupuestos de la AGE (línea roja) y de la CA (línea azul) hasta que se firma el Convenio (F), se aprueban los proyectos (A) y se contabilizan las modificaciones presupuestarias para distribuir los fondos FITE (M).

Las principales deficiencias observadas a este respecto son las siguientes:

a) Demora en la firma de los convenios FITE: salvo excepciones, la mayor parte de los convenios FITE de los últimos ejercicios se suscribieron dentro del segundo semestre del año correspondiente (el de 2016 se firmó el 22 de junio). El plazo que transcurre entre la aprobación de los presupuestos de la CA/AGE y la firma del convenio FITE oscila entre los 85 y 200 días, dependiendo del año considerado (131 días en 2016).

b) Retrasos en la aprobación de los proyectos: no se aprovecha la firma del convenio para constituir la Comisión de Seguimiento y aprobar los proyectos que componen la anualidad FITE de cada ejercicio. La reunión posterior donde se plasman estos acuerdos se posterga entre 11 y 64 días, dependiendo del año considerado (15 días en 2016).

c) Plazos de aprobación de las modificaciones presupuestarias: los créditos iniciales del FITE se consignan en los presupuestos de la CA en la Dirección General de Economía. Las modificaciones presupuestarias para transferir los fondos a los distintos departamentos que actúan como órganos responsables de las gestión de los proyectos se aprueban en un plazo de entre uno y dos meses a contar desde que la Comisión de Seguimiento aprueba el reparto del FITE (dos meses en 2016).

d) Ausencia de compromisos plurianuales de gasto: los fondos FITE se han dotado y gastado de forma ininterrumpida en todos los ejercicios comprendidos entre 1993 y 2016, y existe un protocolo de intenciones firmado por la AGE y la DGA para su mantenimiento en el periodo 2017-21. Pese a ello, desde el convenio 2012 ya no se autorizan gastos plurianuales, Los convenios firmados entre 1993-2012 disponían que “al menos un 75 % de la dotación anual del Fondo, constituido con las aportaciones de ambas Administraciones, se destinará a proyectos que podrán tener una proyección plurianual, en cuyo caso, el coste total de cada uno de ellos no será inferior a 2 millones de euros”. Desde 2012 los convenios pasan a ser anuales y se suscriben “en los términos que permitieran las disponibilidades presupuestarias en cada ejercicio”. una medida que no solo permitiría flexibilizar la gestión de muchos proyectos, sino también una participación más activa de los departamentos, acometer inversiones de mayor envergadura y reducir los plazos de ejecución.

En consecuencia, es frecuente encontrar proyectos que se emprenden por fases sucesivas, quedando condicionados a la disposición de financiación en cada anualidad FITE. Por ejemplo, en el ejercicio 2016 se encuentran en esta situación los siguientes proyectos:

- Transformación del antiguo asilo de San José en sede del Conservatorio Profesional de Música de Teruel (anualidades FITE 2015-2017).

- Ampliación y restauración del Museo provincial (anualidades FITE 2015-2017).

- Proyecto “Carreteras autonómicas”: en los ejercicios 2015 y 2016 este proyecto no se ejecutó, aunque contaba con asignaciones de 2,5, y 1,35 millones de euros, respectivamente y en 2017 ha sido excluido del FITE.

Resulta contradictorio que para la AGE se considere fundamental el proyecto “Carreteras autonómicas” Así consta en el acta de la Comisión de Seguimiento de 2 de noviembre de 2016. y, sin embargo, la puesta a disposición de los fondos por parte del departamento de Vertebración del Territorio no se produjera hasta el 22 de agosto, coincidiendo con la publicación de la orden de cierre del presupuesto.

Hasta la anualidad 2014 este proyecto se había ejecutado con regularidad, aunque actuando a través de un ente adscrito que carecía de competencias para ello (IAF), pero permitía contar con varios meses más para su completa ejecución.

e) Escasa participación de la Comisión de Seguimiento: dentro del plazo para ejecutar cada anualidad del FITE, suele ser frecuente que muchos proyectos modifiquen su finalidad, sus órganos responsables, las actuaciones que los desarrollan y/o sus importes, e incluso que sean sustituidos por otros nuevos.

Entre 2016 y 2017, la subcomisión de seguimiento del FITE se reunió en 17 ocasiones para aprobar estos cambios que, en su mayor parte, fueron aplicados sin esperar a que la Comisión de Seguimiento los ratificara (cláusula cuarta del convenio), ya que solo se reunió en una ocasión en el ejercicio 2017, en fechas próximas al cierre del periodo elegible.

Excepcionalmente, algunas actuaciones se han ejecutado y certificado a la AGE sin la debida aprobación de la Comisión de Seguimiento, como por ejemplo las obras de la 4ª fase de construcción de la base helitransportada de Teruel (50 miles de euros) o la ampliación de la capacidad eléctrica para el suministro a la casa forestal del puerto de Bronchales (27 miles de euros).

Para evitar la pérdida de fondos por falta de ejecución en plazo, se procede de la siguiente manera:

— Concesión de anticipos del 100 % del importe concedido sin la presentación de garantías, principalmente de subvenciones concedidas a EELL, tanto por adjudicación directa como por concurrencia competitiva. Alegación 1 de la Intervención General. Párrafo suprimido en virtud de la alegación.

— Ejecución por organismos públicos dependientes: el Gobierno de Aragón encarga la ejecución de algunos proyectos a sus organismos públicos (IAF, CEPA, etc.), lo que, en la práctica, permite disponer de plazos más dilatados para la ejecución de las actuaciones, al no estar sujetos a los límites anuales del presupuesto.

En el gráfico siguiente se muestra el reparto de los fondos FITE de los últimos ejercicios 2011 a 2016 según se desprende del Estado de liquidación presupuestaria de la Cuenta General (ORN). El principal receptor es el IAF que ha gestionado el 60% de los fondos del último quinquenio (en el anexo 4 se recoge la muestra analizada de la anualidad 2016).

Fuente: Estado de liquidación del presupuesto de gastos de la CA (ejercicios 2011-16). ORN en favor de terceros.

Sin embargo, el pago de estas ORN se demora en varios meses. En el cuadro siguiente se refleja la corriente monetaria de entrada de los fondos de la AGE y la corriente monetaria de salida (pagos) a los entes ejecutores de la anualidad FITE 2016. El área azul representa el saldo disponible en las cuentas de tesorería de la DGA.

3.3.6. Fondos no ejecutados: cierre de anualidades, remanentes generados, control del gasto reprogramado y posible exigencia de reintegros

Hasta la anualidad 2012, los convenios FITE no acotaban una fecha límite para la justificación de las inversiones, pudiendo reasignarse los fondos no gastados a nuevos proyectos al margen de la anualidad FITE en curso, siempre que así lo autorizase la Comisión de Seguimiento.

Al no existir límites temporales para estas reprogramaciones, ha sido frecuente que el cierre de las anualidades FITE se demore muchos ejercicios. Por ejemplo, como se explica en los párrafos siguientes, en 2015 se aprobó la reprogramación de fondos no gastados correspondientes al periodo 2002-10.

Desde 2013, los convenios incluyen cláusulas que fijan plazos de elegibilidad, con lo que desaparece la alternativa de reprogramación de remanentes; además, se exige que la Intervención General certifique la relación de inversiones ejecutadas con cargo a cada anualidad.

La Cámara de Cuentas ha confeccionado el cuadro siguiente partiendo del último estado de ejecución del FITE disponible:

Fuente: Acta de la Comisión de 22 de junio de 2016 (situación FITE 2015) e Informes de la Intervención

General de la CA sobre justificación de las anualidades 2015 y 2016

En relación a los fondos FITE no ejecutados y a sus reprogramaciones posteriores deben realizarse las siguientes observaciones:

1. Periodo 1997-2001: En ninguna de las actas de la Comisión, desde 2015 hasta la actualidad, consta información sobre el reconocimiento de remanentes del periodo 1997-2001 (0,94 millones). Se desconoce si en actas anteriores se dio por cerrado este periodo con una ejecución definitiva de 107,25 millones, ni si la AGE exigió, en su caso, el reintegro del 50 % de los fondos no dispuestos (0,47 millones).

2. Periodo 2002-2012: En las actas de la Comisión de Seguimiento de los años 2015 a 2017 se han asignado 16,5 millones de euros de remanentes no gastados del periodo 2002-12 a un total de 22 proyectos, en su mayoría a gestionar por el IAF. Para ninguno de ellos se definieron plazos concretos de realización, ni consta información sobre su grado de ejecución en las actas posteriores hasta la fecha de realización del trabajo de campo del presente informe (mayo de 2018).

Tampoco consta información sobre el destino que, en su caso, se haya acordado o pudiera establecerse para los 29,11 millones de euros adicionales no gastados en ese mismo periodo.

3. Anualidad 2013: se constata una diferencia de 10,2 millones de euros entre la cifra certificada a la AGE por parte de la Intervención General (49,74 millones) y la reflejada en los estados de ejecución del FITE como “certificaciones pagadas” (59,94 millones).

El acta de la Comisión de Seguimiento de 29 de mayo de 2015 recoge los proyectos en los que se materializan estas diferencias, señalando que se da como “ejecutada provisionalmente” la anualidad 2013, correspondiendo los 10,2 millones a “inversiones actualizadas y en curso” (fundamentalmente diversos proyectos ejecutados por el IAF, proyectos turísticos e inversiones en el Observatorio Astronómico de Javalambre). Ninguna de las posteriores actas de la Comisión informan sobre el grado de realización de estas inversiones pendientes, ni la Intervención General se ha pronunciado sobre la realidad de este gasto. Tampoco consta que se haya aprobado la anualidad 2013 con carácter definitivo.

En conclusión, dado que desde 2013 no cabe la reprogramación de fondos no gastados, la AGE podría reclamar a la DGA el 50 % de los fondos anticipados y no dispuestos, junto con el correspondiente interés de demora. Para el periodo 2013-16, este reintegro exigible ascendería, al menos, a 19,6 millones de euros, cifra que podría aumentar en función de la aprobación definitiva de la anualidad 2013, tal y como se ha señalado en el párrafo anterior. Esta contingencia no se recoge tampoco en la correspondiente provisión por riesgos y gastos.

A fecha de realización del trabajo de campo del presente informe (mayo 2018) no constaba reclamación alguna por parte de la AGE.

3.3.7. Seguimiento contable de las desviaciones de financiación de los proyectos FITE

En el presupuesto de la Comunidad Autónoma los recursos financieros del FITE están codificados de la siguiente forma:

- 50 % recursos AGE: código financiador 32.200 “Fondo especial de Teruel”

- 50 % cofinanciación DGA: código financiador 91.001 “Recursos propios cofinanciadores”, que no es específico del FITE sino que se aplica a otros programas de gasto, lo que dificulta el seguimiento de las operaciones.

A 31/12/2016, las desviaciones de financiación del código 32.200 ascendían a 10,64 millones de euros, cifra que difiere del 50 % de la financiación no consumida del FITE a dicha fecha (42,88 millones de euros; 50 % de los 85,76 millones no gastados del FITE en el periodo 1993-2016. véase cuadro anterior).

Además, el sistema contable no permite efectuar un seguimiento de los reintegros que, en su caso, se hayan exigido a los beneficiarios de subvenciones por el exceso de anticipos concedidos . En concreto, en los presupuestos de ingresos de 2015, 2016 y 2017 sólo constan reintegros procedentes de ejercicios cerrados financiados con el fondo 32.200 por importes de 1,6 millones, 0,4 millones y 0,5 millones de euros, respectivamente.

3.3.8. Control de la justificación de las subvenciones FITE

Las cuentas justificativas de las subvenciones FITE no incluyen un anexo en soporte informático y formato reutilizable que detalle, para cada justificante aportado, su número de orden, concepto, proveedor, base imponible, número y fecha de factura, así como la fecha de pago.

Su omisión dificulta las tareas de verificación y control de las inversiones certificadas a la AGE.

4. SUMA Teruel. Línea de préstamos participativos

Desde 2009 la Sociedad para la Promoción y Desarrollo Empresarial de Teruel, S.A. (SUMA Teruel, en adelante) viene gestionando el proyecto denominado “línea de préstamos participativos”, con el que se financian inversiones y/o necesidades de circulante a sociedades que presten su actividad en la provincia de Teruel, excluidos los sectores financiero e inmobiliario.

El 80,2 % del total de los préstamos concedidos hasta 2017 por esta sociedad se han financiado con fondos FITE y se han canalizado a través de cinco de las seis líneas de financiación que SUMA Teruel tiene establecidas para las empresas (pequeños proyectos, emprendedores y creación de empresas, préstamos con garantías, etc.), cada una con sus cuantías, requisitos y plazos de devolución.

El total justificado con cargo al FITE ha ascendido a un total de 27,94 millones de euros, cifra que coincide con los fondos asignados en las anualidades 2009 a 2015. No se aprobaron más dotaciones en las anualidades 2016 y 2017.

Las incidencias principales que se han observado en la ejecución de estos fondos pueden resumirse en los siguientes puntos:

- SUMA Teruel ha actuado como órgano ejecutor del FITE sin cumplir estrictamente el requisito de ser una empresa de la CA (exigido en la cláusula 3ª, apartado 4º del Convenio). No obstante, la participación conjunta de la AGE y de la Administración de la CA en el capital social es del 66,66 %. Los accionistas de SUMA Teruel son: Corporación Empresarial Pública de Aragón S.L.U (33,33%), la sociedad estatal SEPI Desarrollo Empresarial, S.A. (33,33%), Ibercaja Banco, S.A. (22,17%%) y Caja Rural de Teruel (11,17%).

- A partir de 2013, los 13,14 millones de euros aprobados para este proyecto en las anualidades 2013 a 2015 se dieron como ejecutados con la mera puesta a disposición de los fondos en SUMA Teruel, a diferencia de ejercicios anteriores, en los que la ejecución se verificaba con la concesión de los préstamos.

La Cámara de Cuentas de Aragón considera que este importe no está correctamente justificado por las siguientes razones:

— todos los préstamos concedidos con cargo a la anualidad 2013 se formalizaron entre los ejercicios 2015 y 2018, es decir, fuera de la fecha límite que marcaba el convenio (31 de diciembre de 2014)

— a fecha de finalización del trabajo de campo (mayo de 2018) no se había formalizado ningún préstamo con cargo a las anualidades 2014 y 2015 y la Administración de la CA todavía adeudaba a esta sociedad 12,32 millones de los 13,14 millones justificados en el FITE 2013-15. Por tanto, la “puesta a disposición de fondos” no ha conllevado el pago de los mismos a SUMA Teruel.

Los factores que justificaron este cambio de criterio fueron, por un lado, la imposibilidad de utilizar los remanentes no ejecutados a partir de la anualidad 2013 (véase apartado 3.3.6), y por otro, el aumento progresivo de las dotaciones de fondos aprobadas (pasando en pocos años de 2 a 7 millones de euros) y el endurecimiento de los requisitos para la concesión la concesión de los préstamos.

A 31 de diciembre de 2017, se habían formalizado 116 operaciones de préstamo por valor de 20,33 millones de euros (el 72,8 % de los fondos FITE aprobados para este proyecto), con la siguiente distribución:

De la fiscalización realizada, destacan los siguientes resultados:

— Demoras en la concesión de los préstamos

Del volumen de préstamos concedidos (20,33 millones de euros), 9,13 millones de euros se formalizaron fuera del periodo elegible (cifras en rojo). A partir de 2012, la concesión de los préstamos se demora entre 3 y 5 ejercicios después de la anualidad correspondiente.

— Finalidad de los préstamos. Financiación del circulante (50 %)

Casi la mitad del importe de los préstamos formalizados (9,43 millones de euros) se concedió para atender necesidades de circulante en las empresas (es decir, liquidez para afrontar el pago de las obligaciones inmediatas, como adquisición de materias primas o gastos de personal). Aunque constituyen actuaciones de apoyo empresarial para el mantenimiento de la actividad y de los puestos de trabajo, su naturaleza no es la de un proyecto de inversión, para la que sí se concedieron los 10,9 millones de euros restantes.

— Alto grado de morosidad

Es especialmente destacable el alto grado de morosidad. Aproximadamente el 40,1% de los préstamos concedidos se encuentran en situación de morosidad (retrasos en el pago de las cuotas, insolvencias, situación concursal de las empresas beneficiarias, etc.) o se consideran fallidos (baja definitiva). En 21 operaciones (3,93 millones de euros), no se ha recuperado ningún importe.

En España, las tasas de morosidad llegaron al 8% en 1993 y bajaron paulatinamente hasta mínimos del 0,40% en el año 2006. Sin embargo, la crisis iniciada en 2007 llevó a un rápido crecimiento de la morosidad, situándose en torno al 8% en 2012.

Hay que tener en cuenta que este proyecto se puso en marcha en un contexto de crisis económica (2009), caracterizado por restricciones de liquidez y por el cierre de empresas; por esa razón, casi todos los préstamos concedidos en las anualidades 2009 y 2010 se destinaron a financiar necesidades de circulante.

De entre los préstamos fallidos destaca uno formalizado el 31 de julio de 2014 por 1 millón de euros (con una disposición inicial de 0,9 millones); dicho préstamo es el único concedido por esa cuantía con cargo al FITE, triplica a los siguientes de mayor importe y es 5,6 veces superior al promedio de todos los formalizados. Pese a ello, no se exigieron garantías adicionales.

— Recuperación de los fondos FITE por amortización de los vencimientos

La recuperación del principal de los préstamos por parte de las empresas beneficiarias (mediante amortizaciones parciales o total al vencimiento) retroalimenta las asignaciones del fondo, posibilitando su reinversión en forma de nuevos préstamos. A 31 de diciembre de 2017, se habían reintegrado 6,59 millones de euros de las líneas préstamos FITE.

No obstante, a 31 de diciembre de 2017 solo se había aprobado una operación con cargo a estos fondos recuperados (0,3 millones de euros). El resto se ha aplicado en la formalización de préstamos de las anualidades sucesivas, lo que explica que la mayor parte de las cantidades adeudadas a SUMA Teruel por parte de la Administración de la CA correspondientes a la anualidad 2013 (6,18 millones) no se hubieran transferido a esa fecha ni tampoco las anualidades de 2014 y 2015 (que suman 6,14 millones de euros).

Dado que, en origen, esta financiación recuperada procede de anualidades ya justificadas ante la AGE, las nuevas operaciones de préstamo que se concierten con estos fondos quedarán fuera del control anual que efectúe la Intervención General. Tampoco consta que se haya informado a la Comisión y Subcomisión de Seguimiento sobre la recuperación de estos fondos y su asignación, según se desprende de las actas.

— Intereses de los préstamos

De conformidad con el punto cuarto del reglamento de SUMA Teruel para la gestión de los fondos FITE, los intereses de los préstamos “saldrán de la órbita de influencia del fondo y serán de aplicación para sufragar los gastos incurridos en la gestión de la oficina, personal, gestión de inversiones y su recuperación, gastos externos, gastos de promoción de las líneas de financiación y otros gastos de Suma Teruel”.

No consta que el convenio o la comisión de seguimiento hayan aprobado este criterio.

Entre los ejercicios 2009 y 2016 los ingresos financieros reconocidos por la sociedad ascendieron a un total de 346 miles de euros, de los que aproximadamente 279 miles de euros corresponderían a préstamos FITE.

— Publicidad

Los portales de transparencia de SUMA Teruel y del Gobierno de Aragón no recogen información detallada de los préstamos formalizados en el ejercicio 2016 (importes, finalidades, beneficiarios, forma de concesión, etc.), pese a que se financiaron exclusivamente con fondos públicos, incumpliendo los arts. 8.1.d y 18 de la ley 8/2015, de 25 marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.

Tampoco consta información publicada al respecto en la Base de Datos Nacional de Subvenciones.

Anexo 1. Principales magnitudes macroeconómicas. Provincia de Teruel (1993-2017)

Demografía

El fenómeno de la despoblación, que afecta desde hace varias décadas a la España interior, presenta especial incidencia en la provincia de Teruel a lo largo del periodo 1993-2017, como se puede apreciar a través de múltiples indicadores.

Aunque el perfil evolutivo de la población residente en Teruel, Aragón o España es muy similar en los últimos 25 años, en la provincia predominan las tasas de variación negativas frente al crecimiento moderado o notable de los habitantes de Aragón y España. La provincia de Teruel registra únicamente tasas positivas en el periodo 2003-10 (coincidente con la expansión económica anterior al inicio de la crisis), aunque con menor dinamismo y sin que dicha ganancia haya permitido compensar un saldo que en términos netos es claramente desfavorable, con una pérdida neta del 5,7% de la población residente (8.118 habitantes menos), frente a los saldos positivos de Aragón (121.884 habitantes) y de España (7,19 millones de habitantes). La densidad de población en la provincia ha pasado de 9,6 a 9,1 habitantes por kilómetro cuadrado y sigue siendo, después de Soria, la más baja de España.

De la estratificación por edades se obtiene como conclusión principal un mayor envejecimiento de la población: la pérdida de habitantes se concentra en los tramos de menor edad (34 años o menos), cuya población se ha reducido en un 25%, aumentando de forma moderada los tramos de edad media (3,1%) y los de población de edad avanzada (31,8%).

La pérdida de población es un rasgo generalizado para toda la provincia; afecta, en mayor o menor medida, al 89% de los municipios y al 81% de la superficie total, con especial incidencia en cuatro de las seis comarcas de la zona norte (Jiloca, Cuencas Mineras, Andorra Sierra de Arcos y Bajo Martín); la única nota positiva la aportan una veintena de municipios que ganan población, y que en su mayor parte son cabeceras de comarca en el sur y en el este de la provincia (Teruel, Alcañiz, Mora de Rubielos, Valderrobres, Calanda, etc.).

Conclusiones similares se observan respecto al tamaño de los municipios en relación al número de habitantes: aumentan significativamente los núcleos de 100 habitantes o menos (pasando de 52 a 92), y se reducen los municipios de tamaño medio (en particular los de entre 100 y 500 habitantes, 30 menos).

Mercado de trabajo

La evolución del mercado de trabajo presenta rasgos similares en Teruel, Aragón y España, aunque con algunos matices. En las tres zonas la ocupación crece de forma sostenida hasta 2008, donde se registran mínimos históricos de las tasas de paro (6,3%, 7,3% y 11,2%, respectivamente); le sigue un lustro en el que se destruye un número considerable de puestos de trabajo (Aragón y Teruel triplican su tasa de paro en 2013 frente a 2007: 19,7% y 21,4%) y posteriormente se asiste a una recuperación moderada hasta la actualidad, aunque ya sin alcanzar el dinamismo observado en la fase expansiva de la década anterior.

En promedio, durante el periodo 1993-2017 tanto Teruel como Aragón obtuvieron tasas de paro similares e inferiores en cinco puntos porcentuales a las registradas por España. Sin embargo, las cifras positivas de la provincia de Teruel deben relativizarse atendiendo a la evolución de su tasa de actividad (esto es el porcentaje de personas que trabajan o buscan trabajo activamente respecto a la población total), ya que es entre cinco y seis puntos inferior a las tasas de variación quinquenales que registran tanto Aragón como España. La explicación hay que buscarla, principalmente, en la pérdida de población en edad de trabajar (16 años o más), ya que en términos netos la provincia perdió un 9% de su fuerza laboral entre 1993 y 2017, mientras que Aragón y España la aumentaron en un 9,8% y un 23,6%, respectivamente.

Producto interior bruto

Entre 1993 y 2015 el producto interior bruto a precios de mercado (PIBpm) aumentó un 132% en la provincia de Teruel frente al crecimiento del 168% registrado por la economía aragonesa y el 195% del conjunto de España. Aunque el balance para Teruel es positivo conlleva una pérdida de importancia relativa del valor de los bienes y servicios producidos. En concreto, la contribución de la provincia al PIB aragonés se reduce en este periodo en más de un punto y medio porcentual (pasando de representar el 11,5% al 9,9% del total) y la contribución al PIB nacional en un 0,08% (pasando de representar el 0,39% al 0,31% del total).

El análisis del PIB per cápita tomando como referencia al total nacional (valor = 100) sitúa a Teruel (con oscilaciones acusadas) seis puntos básicos por encima del promedio de España y tres puntos por debajo del promedio aragonés para el conjunto del periodo 1993-2015. Nuevamente, los datos positivos que aporta este indicador para Teruel deben relativizarse, dada su desfavorable evolución demográfica.

Stock de capital neto (riqueza)

El stock de capital neto es una variable que permite aproximarse al concepto de "riqueza" de que dispone una economía, medida como el valor de los activos (nuevos o usados) de titularidad pública y privada a una determinada fecha. Dicho valor depende de dos factores: la acumulación del capital (inversión en activos) y el ritmo al que se deprecia.

A falta de información estadística oficial, el análisis que se ofrece a continuación se ha efectuado con las estimaciones de la Fundación BBVA y del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), tomando datos en miles de euros constantes con base 2010 para el periodo 1993-2013 (último año disponible).

Se observa que en dicho periodo el stock de capital neto de la provincia de Teruel prácticamente se ha duplicado, pasando de 8,62 a 15,01 miles de millones de euros. Esta acumulación de riqueza tan significativa muestra, sin embargo, un menor dinamismo en Teruel que el conjunto de Aragón y de España, especialmente en el periodo expansivo anterior al inicio de la crisis económica (1998-2008), donde se registran tasas de variación quinquenales algo más reducidas (entre un 2% y un 4% inferiores). En consecuencia, el valor de los activos de la provincia de Teruel ha perdido importancia relativa respecto al conjunto de la riqueza nacional (pasando del 0,46% al 0,43%), y también respecto a la de Aragón (pasando del 14,01% al 13,55%). Los últimos datos disponibles (periodo 2008-13, coincidente con la fase recesiva del ciclo económico) muestran crecimientos muy moderados del stock de capital neto en las tres zonas geográficas (en torno al 1%-1,5% anual y 7,9% quinquenal), muy lejos de las elevadas tasas de acumulación registradas en las dos décadas anteriores.

La participación de cada tipo de activos atendiendo a su naturaleza permanece estable a lo largo del periodo analizado para la provincia de Teruel. Destaca, por su importancia, el grupo de otros edificios y construcciones (49%-50%) en el que se incluyen las infraestructuras públicas, seguido de las inversiones en vivienda (34%) y en maquinaria y bienes de equipo (13%-10%). El resto (2%-6%) está integrado por un conjunto heterogéneo de activos, como material de transporte, recursos biológicos cultivados y productos de la propiedad intelectual.

Desde la perspectiva de la productividad del trabajo, la localización de empresas y el nivel de renta per cápita interesa analizar la evolución del stock de capital neto en términos relativos, esto es, en miles de euros por trabajador y en miles de euros por kilómetro cuadrado. Las conclusiones al respecto son contrapuestas, fruto de los importantes desequilibrios que históricamente han afectado a la provincia de Teruel (amplio territorio y escasa población).

Así, en 1993 la acumulación de capital por trabajador era un 20% superior en Teruel (194 miles de euros) que en Aragón o España (158 y 159 miles de euros), diferencia que ha aumentado dos décadas después, situándose al término de 2013 en valores próximos al 40% (293 miles de euros frente a 215 y 202 miles de euros respectivamente). Esta mejoría de la ratio no se justifica por un mayor esfuerzo inversor, sino por un menor dinamismo del mercado de trabajo en la provincia de Teruel, como ya se ha señalado.

La acumulación de capital por kilómetro cuadrado arroja un saldo muy desfavorable para la provincia de Teruel, siendo 6 veces inferior al promedio de España tanto al inicio (582 miles de euros frente a 3.705 miles de euros) como al término del periodo analizado (1.014 miles de euros frente a 6.857 miles de euros). Esta desproporción es igualmente acusada en otras zonas geográficas de la España interior, como Huesca, las dos Castillas o Extremadura, frente al conjunto de regiones con mayores dotaciones por kilómetro cuadrado, que son las más dinámicas y también las de menor superficie (Madrid, País Vasco, provincias del arco mediterráneo y los dos archipiélagos).

Dentro del stock de capital neto juega un papel crucial la inversión en infraestructuras públicas (entre un 10%-15% del total) por su preponderancia como complemento necesario del capital privado y como factor de desarrollo y crecimiento a largo plazo, ya que contribuye a generar un entorno favorable sobre el resto de factores, aumentando su productividad. Para su análisis se ha optado por expresar sus dotaciones en miles de euros, ponderando al 50% las variables ocupación (cifra de trabajadores) y superficie (km2).

En 1993 Teruel partía con una desventaja clara en cuanto a infraestructuras disponibles por ocupado y kilómetro cuadrado (52 miles de euros), menos de un tercio del valor de la ratio registrada por Aragón (180 miles de euros) y menos de una sexta parte del de España (368 miles de euros). Veinte años después la acumulación de inversión en infraestructuras ha sido muy importante en los tres territorios, pero la posición relativa que ocupa cada uno respecto a los demás apenas ha variado. En Teruel destaca únicamente la inversión efectuada en infraestructuras viarias (aunque reduciendo escasamente la brecha existente frente a Aragón o España), siendo prácticamente nulos los avances en el resto de epígrafes, con la excepción de infraestructuras urbanas de corporaciones locales, en las que se consiguen tímidos avances. La principal carencia se observa en cuanto a disponibilidad de infraestructuras ferroviarias e hidráulicas, donde los valores del ratio se estancan en la provincia de Teruel frente al comportamiento más dinámico de Aragón y de España.

ANEXO 2. Visión general. Detalle proyectos 1993-2016

ANEXO 3. Anualidad FITE 2016. Procedimiento de aprobación y detalle de proyectos

Protocolo 2012-2016:

El 7 de marzo de 2011 se firma el protocolo que establece la financiación de actuaciones a razón de 60 millones de euros anuales para el periodo 2012-2016, con la siguiente distribución:

En el presupuesto de la CA, la mayor parte de los créditos se consignan en la sección 30, Diversos departamentos, y tienen como órgano gestor a la Dirección General de Economía, Antes Dirección General de Promoción Económica.

si bien la ejecución se delega en empresas y organismos dependientes de la CA, como se ha señalado en el apartado 3.3.5, principalmente al IAF, que gestiona entre el 50 % /70 % de cada anualidad.

Procedimiento de aprobación de proyectos. Anualidad FITE 2016:

Con fecha 7 de junio de 2016 se aprobó el convenio anual entre la AGE y el Gobierno de Aragón por el que se aprueba la dotación de la anualidad 2016, por importe de 60 millones de euros (aportados al 50 % por cada Administración).

La primera reunión de la Comisión de Seguimiento es la que detalla en un anexo la relación de proyectos presentados “a propuesta del Gobierno de Aragón” que finalmente se aprueban, tal y como refleja el acta de 22 de junio de 2016 (FITE 2016).

La Dirección General de Economía indica que se efectuaron los trámites siguientes en la anualidad FITE 2016, previos a la aprobación de los proyectos por parte de la Comisión de Seguimiento:

- El 10 de mayo de 2016 se remitió escrito a los órganos responsables: Administración de la CA (todos los departamentos de la CA, a excepción de Sanidad), DPT e IAF, para que presentasen sus prioridades de proyectos a financiar, cuyo límite de gasto vendría delimitado por el nivel de ejecución alcanzado en ejercicios anteriores.

- Los órganos responsables presentaron un total de 48 proyectos, con una inversión estimada de 72,2 millones de euros.

También se recibieron peticiones de la subdelegación del Gobierno en Teruel y de distintas EELL e ISFL, para otros 77 proyectos, con un coste previsto de 75,2 millones de euros, así como la reprogramación de remanentes no ejecutados de ejercicios anteriores por valor de 0,4 millones. Respecto de estos proyectos, se desconocen los cauces articulados para que las EELL y EFSL efectúen sus peticiones. A este respecto, no consta que se haya arbitrado un procedimiento público y de concurrencia para que cualquiera de los potenciales beneficiarios interesados pudiese presentar un proyecto de inversión a financiar.

- La Dirección General de Economía y el Subdelegado del Gobierno en Teruel seleccionan los proyectos a presentar a la Comisión del FITE. Se procura dar prioridad a las peticiones de los Departamentos y en particular a aquellos proyectos que no pudieron ejecutarse en ejercicios anteriores por falta de tiempo. También se priorizan los tramitados en régimen de concurrencia competitiva (salvo en entidades sin ánimo de lucro, en los que se admitía la concesión directa), y en general, se tiene en cuenta la creación de empleo y criterios sociales.

- Una vez firmado el convenio FITE, los órganos responsables y los beneficiarios de los proyectos preseleccionados cumplimentan unas fichas con información general de las actuaciones a realizar, que son las que se presentan a la Comisión de Seguimiento del FITE para su aprobación definitiva.

La Cámara de Cuentas ha verificado la existencia de los escritos de remisión a los órganos responsables, así como la relación de proyectos presentados y las fichas cumplimentadas de los que se preseleccionan.

Sin embargo, no se levantan actas ni se emiten informes que soporten los criterios de selección y reparto, y por tanto, no queda constancia de la motivación que ha guiado a la Administración de la CA a la hora de presentar los proyectos a la AGE para su aprobación.

Finalmente, la Comisión de Seguimiento aprobó el 22 de junio de 2016 el reparto inicial de los fondos para un total de 57 proyectos, cuyas inversiones debían ejecutarse entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2017, y certificarse ante la AGE antes del 31 de marzo de 2018. Una vez aprobados los proyectos, la AGE transfiere su 50 % de la anualidad del FITE por cuartas partes trimestrales.

Tras diversas modificaciones, finalmente se ejecutaron 54 proyectos de inversión por valor de 52 millones de euros (87 % de ejecución), cuyo detalle se recoge al final de este anexo.

Análisis de la concurrencia de la concesión de subvenciones

Como se observa en el cuadro anterior, del volumen total ejecutado:

- El 61,9 % son transferencias y subvenciones directas, fundamentalmente a entes de la CA (22,1%) y a entidades locales (22 %), para las que no siempre está suficientemente motivado

- El 22,5% son subvenciones tramitadas por concurrencia competitiva, cuyos beneficiarios son en su mayor parte también entidades locales (16%)

- El 15,6 % restante son inversiones de los departamentos del Gobierno de Aragón, ejecutadas con sus propios medios o bien mediante encargos de ejecución a sus entes instrumentales.

Análisis de la concentración de los proyectos

El 57,8 % del total de las inversiones ejecutadas se concentran en 9 beneficiarios finales, destacando el propio Gobierno de Aragón (15,6 %), la Corporación Empresarial Pública de Aragón (10,6 %) y la Diputación Provincial de Teruel (8,3 %). El detalle completo se recoge en el anexo 3.

ANEXO 4. Muestra analizada FITE 2016 y principales incidencias

De acuerdo con las prioridades fijadas por las Cortes a la Cámara de Cuentas, la muestra se ha centrado en los proyectos gestionados por el IAF y SUMA TERUEL.

Los resultados de la fiscalización de los fondos FITE gestionados por SUMA Teruel se presentan en el apartado 4 de este informe. Esta sociedad no ha recibido fondos del FITE en la anualidad 2016 ya que, como se explica en dicho apartado, tenía pendientes de ejecutar fondos recibidos en anualidades anteriores.

En el cuadro siguiente se recoge la muestra de proyectos gestionados por el IAF justificados en la anualidad FITE 2016: Alegación 10. Cuadro corregido en virtud de alegación.

Respecto del resto de proyectos de la anualidad 2016, en la selección de la muestra se ha tenido en cuenta el alcance del informe de revisión de la justificación de la anualidad FITE 2016, elaborado por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de fecha 27 de marzo de 2018.

De acuerdo con lo señalado en las directrices técnicas aprobadas para este informe, para garantizar una eficiente asignación de los recursos adscritos a la función fiscalizadora que corresponde a la Cámara de Cuentas, no se seleccionarán proyectos que hubieran sido previamente revisados por otros auditores públicos o privados, para evitar duplicidades en el ejercicio del control.

Principales incidencias de la muestra analizada

1) Financiación de gasto corriente

Como se ha explicado en el apartado 3.3.2, el FITE tiene por objeto “la financiación de proyectos de inversión que promuevan directa o indirectamente la generación de renta y riqueza en la provincia de Teruel”. Sin embargo, el concepto de inversión se ha interpretado en sentido amplio, lo que ha determinado la financiación de gasto corriente.

En la anualidad 2016, se han identificado 10,75 millones de euros (20,7% del total justificado) que no tienen la naturaleza de inversiones, sin perjuicio de que contribuyan a mejorar la renta y riqueza de la provincia de Teruel:

— Ampliaciones de capital: Ciudad del Motor y Parque Tecnológico del Motor

El proyecto denominado “Ciudad del Motor” se articula como subvenciones directas a los tres socios Corporación Empresarial Pública de Aragón, S.L.U. (60%), Diputación Provincial de Teruel (20%) y Ayuntamiento de Alcañiz (20%). que participan en la sociedad mercantil Ciudad del Motor de Aragón, S.A. para la suscripción de dos ampliaciones de capital, la 13ª y la 14ª, por importes respectivos de 7 y 1,5 millones de euros, que se materializaron en el ejercicio 2017. El proyecto se ejecuta a través del IAF, que percibe los fondos del Departamento de Economía, Industria y Empleo y firma un convenio de colaboración con los tres socios, donde se determinan las subvenciones a recibir en proporción a su participación en el capital social, comprometiéndose cada una a suscribir las acciones que les correspondan.

El objeto de estas ampliaciones de capital no es la realización de inversiones, sino evitar la descapitalización de la sociedad como consecuencia de las pérdidas continuadas, debido a la insuficiencia de ingresos para cubrir los gastos corrientes de la sociedad.

Conclusiones similares se obtienen para la sociedad “Parque Tecnológico del Motor” aunque, a diferencia del proyecto anterior, el único beneficiario de las subvenciones es el socio mayoritario (Corporación Empresarial Pública de Aragón).

— Proyectos de Investigación: Laboratorio Tessa Motorland y Proyectos Agroalimentarios (I+D PLATEA)

Los proyectos denominados “Laboratorio Tessa Motorland” y “Proyectos agroalimentarios I+D Platea” constituyen gasto en investigación y desarrollo. El primero se gestiona mediante un convenio con la Universidad de Zaragoza y tiene como objeto la realización de ensayos y estudios sobre la biomecánica del impacto que contribuyan a la mejora de la seguridad vial en la industria de la automoción. El segundo ha consistido en la realización de trece estudios de naturaleza diversa desarrollados por el CITA (puesta en valor de la calidad del azafrán, aprovechamiento micológico y microturismo en Teruel, etc.), con un coste que oscila entre los 12 y 64 miles de euros cada uno.

Por prudencia, las normas contables establecen que los gastos de investigación y desarrollo tienen la consideración de gastos corrientes del ejercicio (no de inversiones), y solo procede su activación cuando se tengan motivos fundados del éxito técnico y de la rentabilidad económico-comercial del proyecto, circunstancia que no ha quedado acreditada en las justificaciones presentadas.

— Celebración de eventos deportivos y culturales: Baja Aragón y Fundación Bodas de Isabel

El proyecto “Baja Aragón” se ejecuta como subvención directa a la empresa Octagon Esedos, S.L., que fue la organizadora de este evento celebrado en el mes de julio 2016. En el análisis de la cuenta justificativa no consta la realización de ninguna inversión, sino únicamente gastos corrientes derivados de la celebración de este evento por un total de 0,4 millones de euros (cánones, seguros, actividades de promoción, diseño del recorrido, alquiler de helicóptero y ambulancias, etc.). Es, además, el único proyecto del FITE cuyo gasto se imputa a aplicaciones presupuestarias de subvenciones corrientes dentro del presupuesto de la CA (subconcepto 470104).

Una conclusión similar se obtiene en el análisis de los gastos justificados en el proyecto “Fundación Bodas de Isabel” al que se imputa gastos corrientes incurridos por el beneficiario para la escenificación de las Bodas de Isabel de Segura en la ciudad de Teruel, celebrada en febrero de 2016. Dicho proyecto se subvencionó con 0,2 millones de euros, siendo los principales costes imputados las nóminas de parte del personal de la fundación, gastos de iluminación, sonido y alquiler de pantallas y actividades de promoción. En el reparto inicial del FITE dicho proyecto nació como "adecuación de espacios", pero se transformó posteriormente en “desarrollo de actividades”, cambio autorizado por la Comisión de Seguimiento.

— Actividades de promoción: promoción y comercialización de productos agroalimentarios y Fundación Santa María de Albarracín

Las subvenciones a la promoción y comercialización de productos agroalimentarios, gestionadas por el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, no financian inversiones, sino el 50 % del gasto corriente justificado como actividades de promoción de empresas agroalimentarias de la provincia de Teruel. Estas ayudas se tramitan como subvenciones concedidas por concurrencia competitiva, habiéndose subvencionado 27 actuaciones de las que solo dos concentran el 75 % del total concedido. La subvención de mayor importe (CRDO "Jamón de Teruel") se concede por 173 miles de euros y justifica como gastos principales la adquisición de vitolas, jamones, bridas, combustible, alquiler de stands, etc. La siguiente en importancia (Pastores Sociedad Cooperativa) se concede por 136 miles de euros a un grupo de cooperativas cuyo domicilio fiscal está en Zaragoza y que desarrolla una actividad de producción, transformación y comercialización de productos ganaderos procedentes de toda la Comunidad Autónoma, incluso de provincias limítrofes, sin que quede expresamente acreditado en el expediente que las concretas inversiones que el FITE ha financiado a este beneficiario promuevan directa o indirectamente la generación de renta y de riqueza en la provincia de Teruel, sean generadoras de empleo en la provincia y contribuyan a la fijación de la población en el territorio . Dicha entidad justifica gasto de empresas externas que han organizado diversos eventos y campañas de difusión. Alegación 20. Párrafo modificado en virtud de alegación.

La finalidad del proyecto denominado “Fundación Santa María de Albarracín”, subvencionado con 0,36 millones de euros, solo puede analizarse a partir de la cuenta justificativa aportada. En su mayor parte, se ejecutan obras de restauración de la Catedral de Albarracín y de la Ermita del Carmen, pero también se han incluido 90 miles de euros de gasto corriente por la realización de seminarios, cursos y otras actividades de promoción.

2) Análisis de la adicionalidad del FITE

En este apartado se analiza si los proyectos financiados aportan un valor añadido respecto de las inversiones ordinarias que la Administración de la CA está obligada a realizar en todo el territorio aragonés a fin de prestar unos servicios públicos adecuados.

Se han identificado, al menos, los siguientes supuestos dudosos en la anualidad 2016: Alegación 17. En fase de alegaciones se han aportado nuevos datos sobre las líneas 5 y 6 que no han podido ser contrastados por la Cámara de Cuentas, al haber finalizado el trabajo de campo.

1. “Carreteras autonómicas”: este proyecto contemplaba la realización de obras de conservación y mejora de tres carreteras (principalmente en el tramo de la A-1701 entre Mosqueruela y el límite de la provincia de Castellón). Ninguno llegó a ejecutarse.

2. “Carreteras provinciales”: la Diputación Provincial de Teruel justificó inversiones en mejora y acondicionamiento de 11 tramos de carreteras provinciales (por ejemplo, las mejoras en la TE-V-3341 a Arens de Lledó, y en la TE-V-1004 de Lidón a Visiedo).

3. “Gestión forestal sostenible-mejora del parque de vehículos”: se adquirió una furgoneta y una berlina para renovar la flota del Servicio Provincial de Teruel del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad.

4. “Gestión forestal sostenible-construcción de infraestructuras y equipamientos”: se justificaron obras del operativo de prevención y extinción de incendios forestales (en su mayor parte facturadas por TRAGSA), principalmente la construcción, ampliación y mejora de bases helitransportadas en Teruel y Alcorisa, así como la creación y el mantenimiento de puntos de agua.

5. “Gestión forestal sostenible-conservación y recuperación de ecosistemas”: la mayor parte de las inversiones certificadas corresponden a tratamientos selvícolas, así como la realización de inventarios de montes de utilidad pública.

6. “Gestión forestal sostenible-mantenimiento y adecuación de senderos turísticos”: incluyó actuaciones diversas, como el mantenimiento y adecuación de caminos, homologación señalética y trabajos de reproducción y restauración de flora endémica y amenazada.

7. “Departamento de Educación, Universidad, Cultura y Deporte-Varios”: se certificó gasto de ejecución de obra y de redacción de proyectos en diez actuaciones realizadas sobre centros docentes públicos, principalmente en el IES Vega del Turia de Teruel (reparación de cubierta, refuerzos, etc.) y en el CEIP Ensanche de Teruel (remodelación de espacios).

3) Concesión de anticipos del 100 % de la subvención

Con cargo a la anualidad FITE 2016, los departamentos de la Administración de la CA pagaron anticipos del 100 % de las subvenciones concedidas (por un total de 18,46 millones de euros) sin exigir garantías a los distintos beneficiarios (fundamentalmente EE.LL.).

Una vez justificados los proyectos, se ha constatado la existencia de 2,44 millones de euros de anticipos no aplicados que deberían dar lugar a la exigencia del reintegro correspondiente a los beneficiarios, cuyo estado de tramitación se desconoce. Por otra parte, el sistema contable no facilita el seguimiento de estos ingresos, salvo excepciones.

La mayor parte de los anticipos no aplicados a su finalidad afecta a los proyectos ejecutados por la Diputación Provincial de Teruel (1,13 millones) y a las subvenciones concedidas por el Departamento de Presidencia (1,09 millones), como se observa en el cuadro siguiente. Párrafo modificado en virtud de la alegación 1 de la Intervención General.

4) Imputación de costes indirectos. Gastos corporativos de los entes ejecutores.

El convenio admite que los proyectos puedan ejecutarse a través entes gestores dependientes de la CA (punto cuarto de la cláusula 3), pero no se pronuncia sobre la posibilidad de imputar costes propios.

Los entes del sector público autonómico CITA y SVA, que actuaron como ejecutores de varios proyectos del FITE 2016, cargaron costes indirectos y gastos corporativos por importe de 72 y 103 miles de euros, respectivamente. Sin embargo, otros entes gestores del sector público autonómico (IAF, IAA, etc.) no cargaron costes similares.

En las actuaciones ejecutadas por el CITA, el porcentaje de imputación de costes fue del 20 % y en la base de cálculo se incluyeron los costes subcontratados con terceros.

SVA no ejecutó con sus propios medios ninguno de los dos proyectos encargados, sino que contrató la ejecución de su objeto con empresas externas (previa licitación de los contratos), lo que resulta incongruente con su naturaleza de medio propio de la Administración de la CA y cuestiona la razonabilidad de los gastos corporativos imputados.

5) Publicidad de las subvenciones FITE 2016

La Diputación Provincial de Teruel figura como responsable único de cinco proyectos FITE 2016, por los que recibió 3,73 millones de euros por subvenciones directas concedidas por el Departamento de Economía, Industria y Empleo.

No consta información sobre estas subvenciones ni en el portal de transparencia del Gobierno de Aragón y ni en la base de datos nacional de subvenciones.

6) Seguimiento contable de las desviaciones de financiación de los proyectos FITE

En la anualidad 2016 se han identificado las siguientes incidencias respecto al seguimiento contable del destino de la financiación de los fondos FITE:

- Las obligaciones reconocidas no coinciden con la ejecución real de los proyectos. Por ejemplo, las ORN al IAF en 2016 ascendieron a 25,54 millones de euros, mientras que los proyectos ejecutados realmente por dicha entidad en ese ejercicio fueron 23,39 millones.

- El CITA ha certificado gasto por un importe de 0,55 millones de euros. Sin embargo, sus presupuestos de gastos e ingresos de los ejercicios 2016 y 2017 no incluyen ninguna operación financiada con fondos FITE (32.200 y 91.001), pese a que su sistema contable está integrado en la misma plataforma que el de la Administración de la CA (SERPA). Para una muestra de gastos se ha comprobado su imputación errónea con cargo al fondo financiador 55.007 “Proyectos de investigación en convocatorias competitivas DGA”.

- El proyecto denominado “Gestión sostenible ecosistemas forestales y espacios naturales protegidos”, gestionado por la Dirección General de Gestión Forestal, certificó gastos en la anualidad FITE 2016 por un importe de 1,84 millones de euros. El sistema contable solo permite el seguimiento de 1,48 millones de euros financiados con fondos FITE (32.200 y 91.001), desconociéndose en qué aplicaciones presupuestarias se reconocieron los 0,36 millones restantes.

- No consta que se haya dado cumplimiento a la cláusula séptima del convenio FITE 2016: “con objeto de permitir el control parlamentario, la DGA contabilizará los costes imputables a cada proyecto de inversión, así como las unidades físicas de realización del mismo que resulten más significativas”.

7) Proyectos con baja ejecución

En el cuadro siguiente se recogen los proyectos que presentan baja o nula ejecución (8 proyectos con ejecuciones inferiores al 65 % y 6 proyectos con ejecución del 0 %):

Las dotaciones iniciales de estos 14 proyectos ascendían a 11,5 millones de euros. Una parte de estos fondos (3,68 millones) se canalizó a proyectos ya existentes o a otros nuevos para que fueran ejecutados dentro de la propia anualidad FITE 2016, cambios que fueron autorizados por la Comisión de Seguimiento a propuesta de los órganos responsables.

Atendiendo a su representatividad, destacan los proyectos denominados “Ayudas a la inversión”, “Proyectos Industriales” y “Asfaltado CEFCA”, cuya baja ejecución conllevó la pérdida de 2,27 millones de euros de financiación del FITE:

- En las ayudas a la inversión, tramitadas por el IAF en régimen de concurrencia competitiva y destinadas a la puesta en marcha de proyectos empresariales, la baja ejecución se justifica principalmente por renuncia de 39 beneficiarios a las subvenciones concedidas.

- Las subvenciones a “Proyectos industriales” son complementarias de otras que se hayan concedido en las convocatorias MINER, IER o ADIA, y también se tramitaron por el IAF en régimen de concurrencia competitiva. Aunque se concedieron ayudas a seis beneficiaros por importe de 0,7 millones de euros, este gasto no se llegó a certificar porque el IAF no dispuso a tiempo de la justificación de las inversiones que servían de base para proceder al pago de estas subvenciones complementarias.

- El proyecto “Asfaltado CEFCA” tenía por objeto el acondicionamiento y asfaltado de 7 km del tramo que une el núcleo urbano de Arcos de las Salinas con el Observatorio de Javalambre. Al término del periodo de justificación, las obras no se habían iniciado y solo se podía imputar parte de los honorarios de redacción del proyecto y dirección de obra (10 miles de euros), por lo que se optó por no certificar gasto.

8) Proyectos de escasa cuantía

Varios de los proyectos recogidos en el reparto inicial de los fondos FITE se aprueban con el nombre genérico de sus beneficiarios (“Fundación Santa María de Albarracín”, “Ciudad del Motor de Alcañiz”, “Dinópolis”, etc.), sin que las actas de la Comisión de Seguimiento precisen su finalidad (adquisición de inmovilizado, realización de ampliaciones de capital, etc.).

Las fichas individuales que se cumplimentan en la preselección de proyectos para su aprobación por la Comisión de Seguimiento sí recogen cierta información (con distinto grado de detalle), aunque no se adjuntan a las actas de aprobación del FITE. En algunas fichas no se precisa la naturaleza del proyecto (subvenciones directas o por concurrencia competitiva, inversiones propias de los departamentos, etc.) o bien no se identifica al beneficiario o destinatario último de las actuaciones (por ejemplo, en el proyecto “inversión en vivienda, arquitectura, rehabilitación y restauración del patrimonio de interés artístico” del Departamento de Vertebración del Territorio, en el que se rehabilitaron diez iglesias y ermitas.

Otras veces se aprueban grupos de proyectos cuyo detalle se recoge en un anexo (por ejemplo, “Proyectos varios del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad”, o “Gestión Sostenible de Ecosistemas Forestales”) sin precisar si las acciones desglosadas corresponden a proyectos, subproyectos o actuaciones dentro de un mismo proyecto.

Esta distinción resulta necesaria, dado que los convenios FITE limitan la cuantía mínima de un proyecto a 125 miles de euros (cláusula 3, punto segundo). Los siguientes proyectos de la anualidad 2016 han incumplido esta limitación de importe:

9) Proyectos de inversión pagados fuera del periodo elegible

La cláusula 7 del convenio FITE 2016 establece que los proyectos de inversión deberán ejecutarse entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2017.

La LGS define “gasto realizado” como el que ha sido “efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación” (art. 31.2).

Sin embargo, la subcomisión del FITE, en su reunión de 13 de diciembre de 2017, considera ejecutadas las inversiones “cuya fecha de terminación o ejecución se encuentre dentro del plazo de justificación de las aportaciones (31 de diciembre de 2017), no siendo necesario que el pago y los trámites adicionales para el mismo, como la recepción o la aprobación de la certificación final de la obra, estén realizados en esa fecha”.

La Cámara de Cuentas considera que esta previsión debería fijarse con claridad en el convenio, y no en un acta de la subcomisión aprobada en fechas próximas al cierre de la anualidad FITE, cuando los órganos ejecutores cuentan con escaso margen de actuación. A la fecha de terminación de los trabajos de campo de este informe (mayo 2018), no consta que la Comisión de Seguimiento haya ratificado esta interpretación.

De los proyectos del FITE 2016 afectados por esta incidencia destacan los siguientes:

- Casi el 50 % de las inversiones ejecutadas por Suelo y Vivienda de Aragón por encargo del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, en los que la mitad de las inversiones (1,72 millones de los 3,55 justificados) se han pagado entre los meses de enero y marzo de 2018.

- Las subvenciones a proyectos agroalimentarios gestionadas por el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad se destinan a complementar otras ayudas previamente concedidas a empresas que han realizado inversiones en transformación, comercialización y desarrollo de productos agrícolas (industrias agroalimentarias).

- Se ha comprobado que la mayor parte de estas inversiones se ejecutaron en los ejercicios 2014 y 2015. Se ven afectados por esta incidencia 22 de los 41 expedientes tramitados en este proyecto, que recibieron ayudas por importe de 1,02 millones de euros.

- La mayor parte de los préstamos concedidos desde 2012 por la sociedad SUMA Teruel se efectuaron también fuera del periodo de elegibilidad. Estas operaciones se han analizado en el apartado 4.

10) Análisis de la sobrefinanciación de un mismo objeto

El control de sobrefinanciación que exige el art. 37.3 LGS es complejo por los siguientes motivos:

- Las subvenciones concedidas a EE.LL. están dispersas en varios ejes y líneas de actuación del FITE 2016, lo que dificulta el control de la economía, eficacia y eficiencia en la asignación de los fondos FITE.

- La falta de normativa clara y precisa para la gestión de los fondos (apartado 3.3.1).

Como se observa en el cuadro siguiente, se han identificado 176 actuaciones ejecutadas por las EELL en las que un mismo objeto se imputa a distintos proyectos de la anualidad 2016:

- Existen subvenciones directas a determinados municipios con idéntico objeto que otras tramitadas por concurrencia competitiva. Por ejemplo, los ayuntamientos de Ariño y de Utrillas recibieron subvenciones directas y por concurrencia competitiva para los proyectos “ampliación del Balneario” y “recuperación de la vía del antiguo trazado del ferrocarril minero”, respectivamente.

- Otras veces el objeto de las subvenciones es ambiguo. Por ejemplo, algunas obras del ciclo del agua se han financiado a través de ocho líneas de subvención distintas, unas directas y otras por concurrencia. Alegación 8 formulada por el Instituto Aragonés de Fomento. Como consecuencia de la alegación, se suprime del informe la referencia a la falta de concreción de las ayudas del Plan de reindustrialización de municipios mineros y las de Alternativa Plan Miner, que financian “inversiones para obras o equipamientos en materias que sean competencia de los municipios beneficiarios”.

En otros casos, como las destinadas a infraestructuras municipales, ese objeto está más acotado, pero contempla actuaciones ya subvencionadas a través de otras líneas.

Se han identificado EELL que presentaron solicitudes similares en varias convocatorias:

- el Ayuntamiento de Obón presentó solicitudes similares en cuatro convocatorias distintas, siendo todas denegadas

- el Ayuntamiento de Castellote presentó tres solicitudes similares, de las que se estimaron dos, renunciando posteriormente a una.

11) Otras incidencias

- La concesión de subvenciones directas a 36 EE.LL. en el proyecto denominado “infraestructuras turísticas e industriales” (3,6 millones de euros) no fue sometida a la fiscalización previa de la Intervención General, como resultaba preceptivo, siendo convalidada la omisión de este trámite por acuerdo de Gobierno de Aragón de 30 de noviembre de 2016.

- Las obras del proyecto de “Reforma del Palacio de Justicia de Teruel” fueron licitadas por el IAF, previa encomienda de gestión del Departamento de Presidencia y Justicia, autorizada por Decreto 198/2014, de 2 de diciembre, del Gobierno de Aragón:

— Esta actuación no se enmarca dentro de las funciones a desarrollar por el IAF (art. 4 del Texto refundido de la ley del Instituto Aragonés de Fomento). La competencia para licitar obras en instalaciones propias afectas al servicio público corresponde a la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia.

— El IAF no dispone de medios propios para cumplir el encargo; se limita a actuar como órgano de contratación y a entregar las obras a la Administración, una vez terminadas. Por tanto, no queda justificada la necesidad de recurrir a la encomienda de gestión frente a la licitación directa del Departamento, salvo la pérdida de los fondos FITE por inejecución.

— A diferencia de otras encomiendas o encargos de ejecución (SVA o Turismo de Aragón), la autorizada para la reforma del Palacio de Justicia de Teruel se remonta al ejercicio 2014 y no define plazos concretos de realización. 27 En el punto séptimo de la encomienda se recoge lo siguiente : “la presente encomienda de gestión entrará en vigor al día siguiente de la publicación en el Boletín Oficial de Aragón, y continuará hasta la finalización de las obras que en ejecución de la misma se realicen”.

ANEXO 5. Carreteras aragonesas. Análisis del valor añadido FITE (1996-2016)

Las carreteras constituyen infraestructuras básicas de primer orden, imprescindibles para atender las necesidades sociales de los ciudadanos; facilitan el desarrollo de las actividades económicas, así como la prestación de toda clase de servicios, tanto públicos como privados.

El análisis que se ofrece a continuación intenta aislar el impacto de los fondos FITE sobre la inversión en construcción y mantenimiento de las carreteras autonómicas y provinciales. Si la naturaleza del FITE es corregir los desequilibrios que afectan a la provincia de Teruel y mejorar sus dotaciones de capital productivo (en particular, en infraestructuras públicas), se entiende que el esfuerzo inversor realizado en la provincia de Teruel debería situarse en el largo plazo por encima de la media aragonesa, reduciendo la diferencia respecto al resto del territorio.

Los datos estadísticos empleados proceden de distintas fuentes (véase más adelante). Dado que no consta información anterior a 1996, el análisis se ha centrado en el periodo 1996-2016, en el que la ejecución de inversiones en carreteras autonómicas y provinciales con cargo al FITE ascendió a 81,82 millones de euros. Estos importes se han deducido de la inversión total ejecutada por la CA de Aragón y por la Diputación Provincial de Teruel, lo que permite medir de forma separada las inversiones FITE y las que efectúan ambas administraciones con cargo a otras fuentes de financiación. La comparativa se ha efectuado calculando la inversión por kilómetro cuadrado de red autonómica y provincial.

En promedio, para el periodo 1996-2016 la inversión en carreteras turolenses efectuada por la administración autonómica y la Diputación Provincial de Teruel ascendió a 8,5 miles de euros por kilómetro cuadrado, un 9,5% y un 22,5% superior al promedio de las provincias de Huesca y Zaragoza (7,7 y 6,8 miles de euros / km2, respectivamente). El FITE ha contribuido con un 18,8% del esfuerzo inversor realizado en la provincia de Teruel (1,6 miles de euros) siendo un factor determinante para superar a las otras dos provincias aragonesas.

No obstante lo anterior, se aprecian dos periodos claramente diferenciados: una primera década (1997-2007) marcada por una fuerte expansión de la inversión en carreteras, en la que el valor añadido de los fondos FITE es muy acusado (5,6 millones de euros invertidos al año, en promedio, véase cuadro), y una segunda etapa (2008-16), con caídas de la inversión que afectan especialmente a Teruel, situándose por debajo del promedio aragonés en prácticamente todos los ejercicios.

En esta última década el impacto del FITE se ha reducido a una tercera parte del esfuerzo realizado en el periodo anterior con estos fondos finalistas (2 millones de euros invertidos al año, en promedio, véase cuadro). El contexto de crisis económica justifica esta reducción, aunque también han pesado otros factores, como las propias limitaciones de gestión del FITE, ya que el proyecto “carreteras autonómicas” no se ejecutó en las anualidades FITE 2015 (2,5 millones) y FITE 2016 (1,35 millones), y ni siquiera contaba con presupuesto en el FITE 2017.

Fuentes:

- informes anuales del Consejo Económico y Social de Aragón 1996-2016

- anuarios estadísticos de España 1996 y 1997 y estadística de red viaria del Instituto Aragonés de Estadística 1998-2016

- anuarios estadísticos del Ministerio de Fomento 2011-16

ANEXO 6. Principales conclusiones del trabajo de Ramón Barberán (1993-2005)

Análisis territorial de las inversiones financiadas con el FITE (1993-2005):

Se observa gran disparidad en su distribución por comarcas. Por volumen de inversión sobresale la Comarca de Teruel (70,6 millones de euros, 25,8 % sobre el total) seguidas de Gúdar-Javalambre (13,4%), Bajo Aragón (13,0%) y Maestrazgo (11,5%). Las que menos recursos han recibido han sido Andorra-Sierra de Arcos (1,3%) y Bajo Martín (2,7%). Es destacable el peso de las inversiones no territorializadas (10,0 %).

En términos de PIB comarcal, que constituye el indicador más adecuado de su relevancia económica, sobresale Maestrazgo (90,1% del PIB de 2005), seguida por Sierra de Albarracín (38,5%) y Gúdar-Javalambre (35,6%). El resto de comarcas se sitúan entre el 7,2% y 11,6% y, en último lugar, Andorra-Sierra de Arcos (1,1%).

Análisis por tipo de inversión:

Predominan las inversiones en infraestructuras y equipamientos públicos no ligados directamente a la producción (que representan el 37,3% del Total), inversiones directamente productivas (el 30,5%) y las infraestructuras y equipamientos públicos ligados a la producción (el 30,1 %).

La distribución de la inversión en función de la rama ejecutora, predominan las actividades de construcción, en especial la construcción de infraestructuras (56,9%), y mucha menor medida la construcción de edificaciones (21,9%).

La distribución de la inversión por rama de destino se distribuye en actividades recreativas, culturales y deportivas (32,4%), transporte y comunicaciones (24,6%) e industria (18,4%). Del resto solo sobresalen hostelería (7,0%) y agricultura, selvicultura y acuicultura (6,7%).

Principales conclusiones:

El FITE ha sido eficaz en el periodo 1993-2005 por los siguientes resultados:

- La renta provincial se ha incrementado en más del 70 % en los 13 años analizados.

- Los puestos de empleo generados se han incrementado a razón de 5,5% cada año (lo que hace un total acumulado del 70 %), aunque la consolidación y estabilidad no puede asegurarse sin inversiones masivas en infraestructuras, como hasta ahora.

- La principal crítica que se hace al FITE es la poca agilidad para disponer efectivamente de los fondos.

- La selección de los sectores receptores de las inversiones ha sido correcta:

a) El sector agroalimentario ha sido el que mejor ha aprovechado las inversiones, fundamentalmente los relacionados con la producción de jamón, melocotón, conservas y aceite, que además ha mejorado su posición exportadora.

b) El sector servicios se ha beneficiado de la mejora de comunicaciones y de las mejoras en infraestructuras municipales, pero los recursos han crecido por debajo de la media. Se sugiere una política específica en el sector servicios para abrirse al exterior y buscar otros focos de atracción, además del sector de la nieve y del proyecto Dinópolis.

c) El sector de la construcción ha jugado un papel muy importante en la ejecución de las propias inversiones, arrastrando al sector de la industria extractiva, pero conviene desarrollar una política de apoyo específica a otros sectores industriales para romper su dependencia del sector de la energía y extracción de carbón.

En la tabla siguiente se resumen las principales líneas de actuación y, a continuación, el detalle de los principales proyectos estratégicos y singulares (de importe superior a 1 millón de euros), denominados “Grandes proyectos” en el periodo analizado 1993-2005:

LINEAS DE ACTUACIÓN FITE 1993-2005	PRESUPUESTO	JUSTIFICADO Y PAGADO	% EJECUCIÓN	PAGADO ESTADO
Proyectos estratégicos y singulares “GRANDES PROYECTOS”	82.365.040	65.706.196	80%	40.819.796
Infraestructuras de transportes y comunicaciones	72.488.249	66.488.763	92%	30.730.811
Desarrollo local y urbano	41.101.278	31.177.013	76%	20.438.542
Apoyo a las infraestructuras para la implantación de emresas	62.823.234	53.402.223	85%	30.936.421
Apoyo a iniciativas empresariales, fundamentalmente en los ámbitos industrial, agroalimentario y turístico	11.310.012	5.981.564	53%	5.655.007
Puesta en valor del patrimonio cultural, ambiental y social	3.979.681	3.379.681	85%	1.989.839
TOTAL FITE 1993-2005	274.067.494	226.135.440	83%	130.570.416

Detalle de los principales proyectos estratégicos y singulares (“GRANDES PROYECTOS”)	PRESUPUESTO	JUSTIFICADO Y PAGADO	% EJECUCIÓN	PAGADO ESTADO
Dinópolis	20.267.498	14.537.029	72%	10.133.748
Ciudad del Motor de Alcañiz	10.886.691	5.558.573	51%	5.443.347
Estación de esquí de Javalambre	7.168.872	7.168.872	100%	3.584.437
Accesos a la estación de esquí de Javalambre	1.162.602	1.162.602	100%	581.301
Accesos a Javalambre	329.930	329.930	100%	164.965
Plan Especial de Javalambre (Camarena de la Sierra)	1.141.923	1.141.923	100%	570.962
Recinto Ferial polivalente Teruel	5.180.724	5.180.724	100%	2.590.362
Conjunto paleontológico de Teruel	3.649.479	3.649.479	100%	1.824.740
Hospedería de Allepuz	3.423.679	2.218.118	65%	1.711.840
Baronía de Escriche	3.303.542	2.703.542	82%	1.651.772
Estación de esquí de Valdelinares	3.222.938	3.222.938	100%	1.611.469
Accesos a la estación de esquí de Valdelinares	252.987	252.987	100%	126.493
Hospedería del Maestrazgo (Iglesuela del Cid)	2.975.010	2.975.010	100%	1.487.505
Centro europeo empresarial en Teruel	2.019.401	2.019.401	100%	1.009.700
Parque cultural del Río Martín (Albalate del Arzobispo)	1.302.676	1.302.676	100%	651.339
Centro de Servicios Integrados	1.202.024	1.202.024	100%	601.012
Vía verde de Ojos Negros	1.200.000	1.053.922	88%	357.470
Resto proyectos estratégicos (< 1.000.000 €)	13.675.064	10.026.446	73%	6.717.334
TOTAL GRANDES PROYECTOS (Agregado 1993-2005)	82.365.040	65.706.196	80%	40.819.796

ANEXO 8. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES

5. DEPARTAMENTO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

5.1. INTERVENCIÓN GENERAL

— Alegación 1

Contestación de la Cámara de Cuentas

Respecto de la primera parte de la alegación, es cierto que el art. 55.3 TRLHCAA dispensa a las administraciones públicas beneficiarias de subvenciones de la necesidad de presentar aval en el caso de pagos anticipados. La lectura literal de la conclusión nº 7 del informe parece obviarlo, aunque la exposición del informe en la que se sustenta esta conclusión ya lo contemplaba, por lo que se estima la alegación suprimiendo de la conclusión lo referente a la necesidad de aportar garantías cuando el beneficiario del anticipo es una administración pública (véase página 53).

No obstante, procede subrayar que el citado artículo 55.3 prevé que la concesión de anticipos sea un supuesto excepcional, no una práctica generalizada como se ha venido produciendo en el FITE, y con previsión expresa en las bases reguladoras, supuesto que, además, se incumple en varios expedientes de concesión directa cuyos beneficiarios fueron precisamente entidades locales.

La segunda parte de la alegación considera que no es apropiado afirmar que se concedieron anticipos en exceso puesto que el convenio regulador del FITE permite anticipar el 100% de la subvención y el límite del 75% que se recoge en la DA décima de la LP 2016 solo se aplica en materia de servicios sociales y sanitarios.

Se acepta la alegación en este aspecto, pero se deja constancia en el informe que esta práctica obliga a la Comunidad Autónoma a un mayor esfuerzo administrativo en el caso de que los beneficiarios no apliquen los anticipos a sus finalidades, pues debe instruir expedientes de reintegro de las cantidades no aplicadas y asumir el riesgo financiero de no poder recuperarlas.

En consecuencia, se estima la alegación y se modifica la conclusión nº 7 del informe y el apartado 3 del Anexo 4.

— Alegación 2

Contestación de la Cámara de Cuentas

Las alegaciones recogen justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe. El sistema contable no permite efectuar el seguimiento de la ejecución presupuestaria de los 60 millones anuales del FITE, sino únicamente cómo se han canalizado los fondos a los distintos órganos ejecutores y, en determinados casos, a los beneficiarios.

Como se recoge en el anexo 3 del informe (págs. 47 y 48), en 2016 la ejecución real ascendió a 51,97 millones de euros y ni en ese ejercicio ni en los posteriores se efectúan los correspondientes ajustes contables que permitan verificar dicho saldo. Esta situación, extrapolable a los ejercicios anteriores, es la que explica por qué hay 85,76 millones de euros no gastados de las anualidades FITE 2002 a 2016 (de las que la mitad, 42,88 millones, son desviaciones de financiación del fondo 32.200) sobre los se informa insuficientemente en la Memoria de la Cuenta General 2016 (únicamente 10,64 millones de desviación del fondo financiador 32.200, es decir, una cuarta parte de la real).

Por otra parte, la cláusula 7.3 del convenio FITE 2016 es muy clara sobre la procedencia de los reintegros por la parte no ejecutada de los proyectos; en estos casos, o bien esos reintegros no se tramitan a la espera de que se aprueben reprogramaciones futuras (IAF) o bien el sistema contable no permite su identificación expresa como fondos procedentes del FITE (por ejemplo, reintegros exigidos a las entidades locales por parte de los distintos departamentos y organismos).

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

— Alegación 3

Contestación de la Cámara de Cuentas

Señala la alegación que la falta de un soporte informatizado para la justificación de las distintas subvenciones no representa el incumplimiento de ninguna norma. Sin embargo, aunque no suponga un incumplimiento normativo, la diversidad de formatos de presentación de cuentas justificativas supone una debilidad para un adecuado control posterior de acuerdo con los siguientes hechos observados:

- Ningún órgano gestor ni la Dirección General de Economía ni la Intervención General centralizan las cuentas justificativas íntegras de cada proyecto. Es necesario solicitarlas a cada uno de los órganos gestores / ejecutores de las subvenciones, lo que incluye a varios departamentos y organismos (IAF, CITA, etc.).

-

- No se emplea un formato estandarizado para la presentación de los anexos resumen que detallan los gastos realizados, lo que dificulta la revisión global de las operaciones y su agregación. Por ejemplo, en estos anexos existen diferencias en los importes justificados (unos desglosan la base imponible e IVA, mientras otros sólo incluyen el importe total), en algunos no constan las fechas de las facturas o las de pago, en otros no se indica el número de factura o el concepto, etc.

-

- La utilización de medios telemáticos en las relaciones entre la administración y los administrados ha venido impulsándose desde hace más de 20 años en distintas normas, lo que debería alcanzar también a la justificación de las subvenciones. Ello redundaría en una mayor transparencia y eficiencia de los controles a realizar (no sólo de la Cámara de Cuentas, sino especialmente de la propia Intervención General, que es quien debe certificar la realidad del gasto de cada anualidad FITE ante la AGE), aspecto reconocido por el propio alegante. En este sentido, se considera necesario utilizar un formato de justificación estandarizado y reutilizable para los anexos-resumen de las distintas cuentas justificativas del FITE, que sería complementario a la rendición ordinaria en soporte papel.

En consecuencia, se estima la alegación y se modifica el informe, incorporando una nueva recomendación (la número 8) sobre la conveniencia de exigir a los beneficiarios la presentación de las cuentas justificativas de la ejecución de las subvenciones en soporte electrónico, para facilitar su adecuado control.

— Alegación 4

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe.

En consecuencia, no se modifica el informe.

6. DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y EMPLEO

6.1. SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

— Alegación 5

Contestación de la Cámara de Cuentas

Frente a lo alegado, debe remarcarse la escasa regulación aprobada para la gestión del FITE. Como se repite a lo largo del informe, los convenios anuales ni siquiera definen qué se entiende por “proyecto de inversión”, aspecto crítico que permitiría discernir si un gasto es o no elegible para ser financiado por el FITE.

La Cámara de Cuentas considera que para calificar un proyecto como “inversión” hay que atender a la propia naturaleza de la operación, con independencia del reflejo contable y presupuestario de estos proyectos o del tratamiento que reciban según la normativa SEC.

En este sentido, las aportaciones de socios para compensar pérdidas en los proyectos denominados “Ciudad del Motor” y “Parque Tecnológico del Motor” no se corresponden con la realización de inversiones, sino con la cobertura de pérdidas reiteradas de gestión corriente para evitar la descapitalización de las sociedades (pérdidas que no son excepcionales ni imprevistas). En ambas entidades las verdaderas inversiones se produjeron hasta 2011 (el coste de adquisición del inmovilizado apenas ha variado desde esa fecha). A partir de 2012 prácticamente no se efectúan inversiones, pese a la importante inyección de fondos recibida entre 2012-2016 (39,9 millones de euros en Ciudad del Motor y 2,2 millones de euros en Parque Tecnológico del Motor), tal como se refleja en los siguientes cuadros:

En el último párrafo de la alegación se indica que estas aportaciones de socios para compensar pérdidas constituyen un reforzamiento de los fondos propios, equivalentes a las restantes aportaciones que los socios o propietarios realizan para fortalecer el patrimonio. “Consecuentemente, se refuerza el patrimonio de la empresa, así como de la Comunidad Autónoma, al aumentar el valor neto contable de una sociedad mercantil autonómica”.

No cabe admitir que estas aportaciones supongan un refuerzo del patrimonio societario de la CA cuando el destino de las aportaciones es compensar la reducción de patrimonio producida por las pérdidas. Aunque matemáticamente pasar de valores negativos a positivos sea un aumento de valor, las aportaciones efectuadas no pueden tener otro destino que “poner el contador a cero” y no son un “colchón” que permita desarrollar nuevas líneas de negocio o acometer futuras inversiones tangibles o intangibles que aumenten el valor de la sociedad.

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

7. DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y EMPLEO

7.1. INSTITUTO ARAGONÉS DE FOMENTO

— Alegación 6

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe.

En consecuencia, no se modifica el informe.

— Alegación 7

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe.

En consecuencia, no se modifica el informe.

— Alegación 8

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación explica los las diferencias existentes entre las ayudas del “Plan de reindustrialización de municipios mineros” y las de la línea “Alternativa Plan Miner” que, aunque tienen el mismo objeto, beneficiarios y criterios de valoración, atribuyen una ponderación distinta a estos últimos.

En consecuencia, se estima la alegación y se suprime esta incidencia del informe.

— Alegación 9

Contestación de la Cámara de Cuentas

La experiencia del IAF para la ejecución de los distintos proyectos en el pasado no es condición suficiente para justificar la encomienda de cualquier proyecto por parte de los departamentos de la Administración de la CA. También debería disponer de los medios necesarios para poder ejecutarlos y cumplir con los requisitos del TRLCSP y de la Directiva 2014/24/UE.

Respecto de las encomiendas al IAF para la ejecución de obras de mejora en carreteras autonómicas ya se pronunció la Cámara de Cuentas en el informe de fiscalización de los encargos o encomiendas contractuales a medios propios formalizados por la Administración de la CA de Aragón en el ejercicio 2013. En la conclusión nº 24 del apartado 2.1.8. de dicho informe se pone de manifiesto la falta de medios para la ejecución de las encomiendas al haber subcontratado el 100 % de las obras.

Tampoco quedan acreditadas las razones de eficacia, especificidad o complejidad técnica que justificaron la encomienda. El IAF no indica con qué medios concretos procedió a ejecutar en el pasado los proyectos de “carreteras autonómicas”, si disponía de medios para ejecutarlos o si recibió apoyo y asesoramiento del Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, en su caso.

Por lo tanto, parece que la principal razón del recurso a la encomienda reside en que el IAF dispone de un presupuesto empresarial que permite dilatar los plazos de ejecución del FITE (12 meses más frente a aquellos que ejecutan directamente los departamentos), lo cual no se traduce necesariamente en una mayor eficacia y eficiencia.

En consecuencia, no se estima la alegación y no se modifica el informe.

— Alegación 10

Contestación de la Cámara de Cuentas

La actuación del IAF en el Palacio de Justicia de Teruel se efectúa a través de una encomienda de gestión del Departamento de Presidencia y tiene por objeto la rehabilitación de dicho edificio para albergar una nueva oficina judicial. Por tanto, el beneficiario o destinatario último del proyecto es el propio departamento, no el Ayuntamiento de Teruel, tal como consta en el resto de cuadros del informe.

En consecuencia, se estima la alegación y se corrige el dato del cuadro de la página 48 del informe.

— Alegación 11

Contestación de la Cámara de Cuentas

Los 2,12 millones de euros ejecutados se justificaron por el IAF en diciembre de 2017 con cargo a la anualidad FITE 2016 (proyecto del IAF nº 16/031). Sin embargo, en la certificación emitida por la Intervención General se consideran acreditados únicamente 2,02 millones. En cuanto a la modificación del beneficiario (Departamento de Presidencia en lugar del Ayuntamiento de Teruel) ya se ha introducido la corrección oportuna en la alegación anterior.

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

— Alegación 12

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe. No consta que ninguno de los gastos señalados se haya activado, ni se aporta información adicional al respecto en las alegaciones.

En consecuencia, no se modifica el informe.

8. DEPARTAMENTO DE VERTEBRACIÓN DEL TERRITORIO, MOVILIDAD Y VIVIENDA

8.1. SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

— Alegación 13

Contestación de la Cámara de Cuentas

Todas las operaciones ejecutadas en el FITE entre los años 1993 y 2016 (ambos incluidos) aparecen reflejadas en el cuadro de las páginas 40 y 41.

Conviene aclarar, no obstante, que determinadas operaciones (como las señaladas en la alegación) no aparecen desglosadas y están englobadas en partidas genéricas (“otros”), dado que no se ha dispuesto de información completa de un periodo tan amplio. En concreto, la inversión realizada en el FITE 2016 (2,82 millones) es significativa, y por eso sí aparece recogida diferenciadamente en un apartado del cuadro (página 41), mientras que la efectuada en los ejercicios 2014 y 2015, con un impacto económico muy inferior, se recogió inicialmente dentro del apartado “Otros” de ese mismo epígrafe (13,39 millones).

En consecuencia, no se estima la alegación porque los importes señalados sí están recogidos en el cuadro, pero se procede a su modificación para una mejor comprensión, minorando el apartado “otros” en 1,35 millones y aumentando el de “Inversión en vivienda, rehabilitación y restauración del patrimonio” en esa misma cuantía, dentro del epígrafe ”Apoyo a iniciativas empresariales”.

— Alegación 14

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación del Departamento de Vertebración sostiene que SVA ha actuado correctamente y de acuerdo con sus propias normas contratando en el mercado la ejecución de la totalidad del objeto de los encargos recibidos del Gobierno de Aragón porque así lo establecen sus estatutos sociales al definir su objeto social, donde se prevé “que la ejecución de las obras se adjudicará por la sociedad en régimen de libre concurrencia, sin que, en ningún caso, pueda la Sociedad ejecutarlas directamente”.

El Departamento, sin embargo, no tiene en cuenta que lo establecido en los estatutos sociales en este tema entra en clara contradicción con la regulación legal de los encargos de ejecución a medidos propios que, en la fecha a la que se refiere el informe, se contenía en el artículo 86 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, (vigente desde el 2 de octubre de 2016 y, por tanto, aplicable a estos encargos de ejecución formalizados a SVA). Este artículo prevé que las entidades integrantes del sector público institucional podrán ser consideradas medio propio y servicio técnico, cuando, además de cumplir los requisitos recogidos en el TRLCSP, se acredite que disponen de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social, siempre que el empleo del medio propio sea una opción más eficiente que la contratación pública y sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica, o que resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico. De acuerdo con lo anterior, solo cabe utilizar válidamente la técnica de los encargos a medios propios cuando tanto la entidad que realiza el encargo como la que lo recibe cumplen estrictamente los requisitos legalmente exigidos, que permiten excluir estos negocios de la aplicación de la normativa sobre contratos públicos. Frente a este criterio, que se deduce de una norma con rango legal a la que debe ajustar su actividad el Gobierno de Aragón, no se puede oponer para justificar la actuación lo establecido en los estatutos sociales de SVA que, en todo caso, deberían acomodarse a la nueva regulación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, para poder seguir operando como medio propio.

Por tanto, no se puede considerar que SVA disponga de los medios suficientes cuando el encargo de actuaciones posteriormente se licita íntegramente en el mercado. Ello no significa que SVA no pueda subcontratar parte de la prestación pero, si bien es cierto que el TRLCSP no fijaba un porcentaje para estos casos, 28 La nueva LCSP ya incorpora un 50% de límite, aunque la entrada en vigor es en 2018 (art. 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 265 de febrero de 2014). la subcontratación debe estar plenamente justificada en el expediente, indicando las razones de eficiencia o eficacia que recomiendan dicha subcontratación y el motivo por el que no se puede llevar a cabo desde el propio departamento gestor.

Estas apreciaciones ya fueron puestas de manifiesto en su día por la propia Intervención General en el informe de fiscalización y por la Cámara de Cuentas en el informe de fiscalización de los encargos o encomiendas contractuales a medios propios formalizados por la Administración de la CA de Aragón en el ejercicio 2013.

En cuanto al plazo para el desarrollo de las actuaciones, no fue inferior a 12 meses como se indica en la alegación: el proyecto se aprobó en junio de 2016 y una parte de las facturas y justificantes de pago admitidos llevan fecha del último trimestre de 2017 y del primero de 2018.

La alegación presentada respecto al cargo de un 3 % de gastos corporativos no contradice lo expresado en el informe, además de que encarece el coste de la operación frente a la licitación directa por parte del departamento.

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

— Alegación 15

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe.

En consecuencia, no se estima la alegación y no se modifica el informe.

DEPARTAMENTO DE DESARROLLO RURAL Y SOSTENIBILIDAD

8.2. SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

— Alegación 16

Contestación de la Cámara de Cuentas

Las dos actuaciones señaladas fueron aprobadas por la Comisión de Seguimiento con posterioridad a su ejecución y certificación a la AGE, aspecto crucial sobre el que nada se alega.

En consecuencia, no se estima la alegación y no se modifica el informe

— Alegación 17

Contestación de la Cámara de Cuentas

Las páginas 51 y 52 del informe recogen siete proyectos en los que se cuestiona la supuesta adicionalidad del FITE respecto a las inversiones ordinarias que debe prestar la Administración de la CA en todo el territorio.

Las alegaciones presentadas se limitan a dos de ellos: “conservación y recuperación de ecosistemas” y “mantenimiento y adecuación de senderos turísticos”. La información aportada es difícilmente contrastable por las siguientes razones:

- no se adjunta el texto íntegro de la citada “instrucción 3/2016, de 25 de febrero”, ni consta que dicha instrucción se haya publicado en el BOA

- los importes recogidos en el cuadro se refieren exclusivamente a previsiones aprobadas; se desconoce cuál ha sido su grado de ejecución real

- no se ofrece otra información adicional necesaria, al margen de la meramente económica: superficie a cubrir en cada provincia, número de senderos, estado de los mismos, etc.

En consecuencia, no se estima la alegación. No obstante, se incorpora una nota al pie para dejar constancia de los nuevos datos aportados sobre dos de las líneas revisadas.

— Alegación 18

Contestación de la Cámara de Cuentas

El Servicio de Planificación y Gestión Forestal alega que desconoce las acciones incluidas en el proyecto denominado “Gestión sostenible ecosistemas forestales y espacios naturales protegidos”.

De acuerdo con lo expresado en el informe, este proyecto fue ejecutado por la Dirección General del Gestión Forestal (no por el servicio de planificación). Según consta en el escrito de 20 de febrero de 2018 del Director General de Gestión Forestal, Caza y Pesca, aportado para la confección de la memoria-resumen del FITE 2016, constan 19 actuaciones tramitadas por dicha dirección general con un gasto justificado de 1,84 millones. El desglose se ofrece en el cuadro siguiente:

Con cargo a aplicaciones de capítulo 6 y destino a actuaciones FITE se reconocieron, exclusivamente, los siguientes gastos en la contabilidad presupuestaria 2016 del Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad (1,48 millones de euros) que ha podido identificar la Cámara de Cuentas:

a) 1,27 millones de euros con cargo al programa 5331 “Protección y mejora del Medio Natural”, a través de las siguientes aplicaciones presupuestarias:

-

— 14060/5331/607000/32200 => 579.929,75 €

— 14060/5331/607000/91001 => 579.929,84 €

— 14060/5331/609000/32200 => 54.113,59 €

— 14060/5331/609000/91001 => 54.113,59 €

-

b) 0,21 millones de euros con cargo al programa 5332 “Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sostenible”, a través de las siguientes aplicaciones presupuestarias

— 14040/5332/607000/32200 => 107.898,35 €

— 14040/5332/607000/91001 => 107.898,36 €

Las alegaciones no aclaran a qué aplicaciones presupuestarias se imputaron los 0,36 millones de euros de descuadre entre lo consignado en la cuenta justificativa y lo reflejado contablemente como inversiones FITE 2016.

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

— Alegación 19

Contestación de la Cámara de Cuentas

Como se señala en el informe, es en el propio convenio donde debería precisarse el alcance de lo que se considera “proyecto”, “subproyecto”, “acciones” y/o “actuaciones”, especialmente si se fijan importes mínimos para autorizar un proyecto (125.000€).

El desglose de un proyecto en “acciones” (como se indica en las alegaciones) es exclusivo del departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, ya que otros órganos responsables utilizan en su lugar el término “subproyectos”; ni uno ni otro se contemplan en el texto del convenio FITE 2016.

En consecuencia, no se estima la alegación. No se modifica el informe.

— Alegación 20

Contestación de la Cámara de Cuentas

Se alega que las labores de consultoría o el gasto por asistencia a ferias internacionales constituyen una inversión inmaterial para la promoción y comercialización de productos agroalimentarios y el fortalecimiento de las estructuras comerciales a través de la internacionalización.

La Cámara de Cuentas reconoce que, aunque se trata de gastos corrientes, la apertura de canales al mercado interior y exterior tiene un valor de difícil cuantificación que perfectamente podrían considerarse una inversión intangible, y que, además, contribuyen a la generación de renta y riqueza en Teruel.

Sin embargo, el deficiente marco regulatorio del FITE no describe con precisión qué se consideran “proyectos de inversión” (ver salvedad nº 5 del informe). Como se recoge en la recomendación 3, es imprescindible que se desarrolle un marco regulador más claro y preciso que defina qué gastos “no activables” pueden tener la consideración de “inversión” por el valor intangible que incorporan. La Cámara de Cuentas considera que, en el caso de admitirse las inversiones inmateriales, debería justificarse además cómo contribuyen a la creación de renta y riqueza en Teruel (nuevos contratos con clientes conseguidos en ferias, aumento de la cuota de exportación, fidelización de clientes, desarrollo de nuevos diseños, marcas, nuevos procesos, etc.).

Respecto a la referencia a “Pastores, sociedad cooperativa”, es cierto que su domicilio social está en Teruel y que el domicilio fiscal está en Mercazaragoza, siendo ésta última la dirección a la que se han facturado todos los gastos incluidos en la cuenta justificativa del FITE 2016.

En consecuencia, se estima parcialmente la alegación, cambiando la referencia al “domicilio social” por “domicilio fiscal” y aclarando en el resto del párrafo que ni por la actividad que desarrolla este grupo cooperativo (la producción, transformación y comercialización de productos ganaderos procedentes de toda la Comunidad Autónoma), ni por las concretas actuaciones de promoción y comercialización de productos agroalimentarios para las que se les concedió la subvención queda acreditado que estas inversiones fueran financiables por el FITE.

— Alegación 21

Contestación de la Cámara de Cuentas

La alegación recoge justificaciones o aclaraciones que no modifican el informe.

En consecuencia, no se modifica el informe.