Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

De conformidad con lo establecido en el artículo 171.2 del Reglamento de la Cámara, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón de la Comunicación remitida por la Diputación General con motivo del debate sobre financiación autonómica.

Zaragoza, 29 de abril de 1996.

1. INTRODUCCION

El Gobierno de Aragón considera que el proceso de descentralización del Estado, en cumplimiento de las previsiones contenidas en el Título VIII de la Constitución, ha adolecido, desde sus orígenes, de un marco estable de financiación de los diferentes niveles de Administración, y en particular, de un coordinado, suficiente y solidario régimen económico y financiero para las Comunidades Autónomas.

El Gobierno de Aragón estima que en la presente Legislatura se ha de completar el proceso de consolidación de la autonomía aragonesa, por cuanto deberá quedar aprobada la reforma del Estatuto y concluido el proceso de traspaso de competencias y funciones, acotado en dicha Norma Institucional Básica.

Con el cumplimiento de tales objetivos, el techo competencial de Aragón debe quedar equiparado al de las restantes nacionalidades y regiones del Estado Español, siendo éste el momento en el que han de abordarse los dos aspectos fundamentales que consolidan el tránsito de un Estado unitario y centralista al Estado de las Autonomías, cuales son:

- La adecuación de la Administración General en su estructura funcional y financiera a lo que constituye su auténtica dimensión, tras los importantes traspasos competenciales operados.

- Y la formulación de un sistema de financiación autonómica, que sea acorde con los cambios habidos, aproximando, en sus efectos, el llamado régimen común de financiación regional, con los regímenes forales de Concierto y Convenio. El nuevo régimen debe procurar una distribución del sistema fiscal existente entre las Administraciones a financiar, que sea acorde con la redistribución de competencias y funciones acotadas para cada nivel de gobierno, y teniendo en cuenta los principios de autonomía, suficiencia, solidaridad, coordinación e interdicción de la traslación fiscal interterritorial.

2. ANALISIS DEL MODELO

El modelo de financiación existente hasta la fecha, basado en el cálculo de la carga económica asumida por las Comunidades Autónomas, mediante la adición de los costes efectivos de las transferencias recibidas, según la metodología aprobada en el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 18 de febrero de 1982, ha mostrado, manifiestamente, sus insuficiencias y debilidades por varios motivos, entre los que cabe destacar:

a) La insuficiencia de recursos. Dado que se ha utilizado, como instrumento de análisis de los costes a transferir, el Presupuesto Orgánico Administrativo de los Departamentos de la Administración Central afectados por la transferencia, sin un previo contraste de sus actuaciones y programas con las competencias asumibles, mediante el proceso de transferencias. Asimismo, se infravaloraron los servicios transferidos a la hora de cuantificar los costes directos e indirectos, mediante el tratamiento que se otorga a las vacantes de personal, la imputación territorial de las compras de bienes y servicios, y la distinción entre inversión nueva y de reposición. Como ya se ha señalado en numerosas ocasiones, mientras la inversión de reposición en España se cifra en el 25% del total de la inversión pública nueva, en países que disponen de una contabilidad patrimonial, se ha estimado que la inversión de reposición llega al 70% del total de la inversión pública.

Por otra parte, como en la valoración del coste efectivo se ha omitido la inversión nueva, según lo dicho, e incluso, se ha minusvalorado la inversión de reposición, dichas deficiencias, se trataron de subsanar, mediante la aplicación generalizada de las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial a todas las CC.AA., con lo que en la reforma de dicho instrumento se agravaron aún más la deficiencias descritas, ante la exclusión de algunas comunidades, entre ellas la de Aragón, del referido mecanismo, afectando a la formación del adecuado nivel de capital público, apenas paliada por la inclusión del 25% del FCI en la financiación incondicionada de las Comunidades Autónomas acaecida en 1986.

b) La desigualdad de ingresos. Y ello tanto por efecto de las ponderaciones, como por los condicionantes y límites que se establecieron en las fases iniciales del sistema transitorio, al que posteriormente se agregó un asignación de fondos, para financiar operaciones de capital, exageradamente asimétricas y sesgada, en base a criterios que, cuando menos, han de considerarse discutibles, como son los procedentes del FCI y FEDER.

Por otra parte, la evolución del PPIE respecto al ITAE, ha supuesto un menor crecimiento que el de los impuestos estatales no cedidos, según la metodología aprobada en 1986.

c) Una escasa incidencia de los ingresos propios ; ya que el volumen de los ingresos tributarios es demasiado bajo, lo que impide que pueda hablarse con propiedad de la hacienda autonómica y hace que el esfuerzo de las CC.AA. en obtener ingresos adicionales sobre la llamada recaudación normativa , termine resultando irrelevante. Todo lo que ha evidenciado la necesidad de una mayor autonomía en los ingresos, lo que, a su vez, supondría profundizar en la corresponsabilidad fiscal.

Asimismo los tributos cedidos -Impuestos sobre Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentales y Tasa de Juego- se han visto afectados por numerosas modificaciones de carácter legal, al reservarse el Estado la capacidad normativa sobre los mismos, produciéndose la paradoja de que se ha minorado su capacidad recaudatoria, en algunos casos, en favor de otras figuras impositivas no cedidas, como es el caso del IVA.

d) La falta de desarrollo de los fondos de nivelación; lo que determina el que las previsiones normativas de la Constitución y la LOFCA se han quedado en el papel, como ya se puso de manifiesto en las resoluciones aprobadas por las Cortes de Aragón, en su sesión de 21 de marzo de 1991, con motivo del debate de la Comunicación presentada por la Diputación General de Aragón, sobre la revisión del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma.

e) Extralimitaciones competenciales, ya que las Comunidades Autónomas han asumido, en los últimos tiempos, gastos y compromisos financieros en materias sobre las que carecen de competencias (Sanidad Hospitalaria, financiación de entes locales, transportes de ferrocarril, incentivos económicos, etc.), lo cual ha supuesto un notable incremento de la deuda, al carecer de otros recursos con que hacer frente a estas necesidades.

3. OBJETIVOS DE LA REVISION

Con el diagnóstico anterior, es evidente que el actual sistema de financiación requiere una revisión en profundidad, no sólo porque el actual quinquenio expiró el 31 de diciembre de 1995, sino porque las denunciadas deficiencias exigen la formulación de un procedimiento estable, que garantice los principios enunciados, tanto en la LOFCA, como en la propia Constitución.

3.1. Equiparación competencial

Dado que el sistema de financiación actual condiciona la financiación de cada Comunidad Autónoma atendiendo al nivel de competencias alcanzado, ya fueran competencias Comunes o Especiales, el nuevo sistema de financiación deberá respetar, como restricción inicial, la igualdad, en origen, de criterios de financiación a igualdad de techos competenciales.

Esta interpretación se basa en el artículo 138-2 de la Constitución que señala que: Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales, hechos que se producirían si no se les aplicara a las CC.AA. los mismos criterios de financiación a iguales de techos competenciales.

Por consiguiente, al alcanzar nuestra Comunidad Autónoma el techo competencial denominado Especial , le debería ser de aplicación la función polinómica que se aplicó a las CC.AA. del artículo 151 de la Constitución, que sí tenían en 1986 estas competencias transferidas, para así determinar el mínimo garantizado como financiación global definitiva en pesetas constantes del año 1986, y actualizado hasta la fecha.

3.2. Incremento de los Ingresos Tributarios

El Gobierno de Aragón considera que la mayoría de los ingresos corrientes de las CC.AA. deben estar constituidos por recursos tributarios suficientemente armonizados y selectivamente delimitados. De esta forma se debe configurar un elenco de instrumentos impositivos que contengan una dimensión territorial de los presupuestos objetivos y subjetivos del tributo, para poder fijar unos puntos de conexión claramente definidos, que coordinen el principio de no traslación interterritorial de la carga tributaria, con el justo ejercicio de un cierto poder de imposición , que debe caracterizar la autonomía financiera de las CC.AA., para que puedan adecuar su provisión de bienes y servicios públicos a lo que sean las preferencias de sus contribuyentes-votantes.

Esta sistemática deberá comportar una revisión de los actuales tributos cedidos, en el sentido de redelimitar las figuras susceptibles de cesión y redefinir las competencias normativas del nivel estatal, pero preservando un cierto margen de decisión a los parlamentarios autonómicos, en la banda de los tipos impositivos y en la regulación de determinadas deducciones de la cuota.

En consonancia con lo anterior, y en aplicación del principio de subsidiaridad que debe presidir la distribución de competencias y funciones en una administración plural, el conjunto de tributos del sistema fiscal de difícil imputación o gestión territorializada, deben asignarse al nivel central. No obstante, el Gobierno de Aragón considera deseable la creación de un impuesto sobre determinados rendimientos de capital mobiliario, como son los intereses de la deuda emitidas por las CC.AA., que con el carácter de impuesto a cuenta del IRPF o del Impuesto de Sociedades, sustituiría la actual retención que sobre tales rendimientos viene practicando la Hacienda Estatal, lo que supondría dar el mismo tratamiento a la deuda de las Comunidades de régimen común, que la que la actual legislación ofrece para la deuda del Estado o de las Comunidades Forales, sin incrementar la presión fiscal.

3.3. Revisión de las necesidades de financiación

El Gobierno de Aragón considera que en un sistema definitivo de financiación de las Comunidades Autónomas, debe incluirse, dentro del coste efectivo actualizado, las dotaciones necesarias para hacer frente a la inversión nueva, lo que podría lograrse, entre otros medios, por la división del FCI en dos tramos, uno con la referida finalidad , y otro con criterios estrictamente de solidaridad.

Asimismo, la restricción inicial que concrete las necesidades de financiación básica de las CC.AA. a iguales techos competenciales, debería incorporar las pérdidas recaudatorias en los tributos cedidos como consecuencia de las modificaciones introducidas en los mismos. Tal ajuste, podría realizarse asignando nuevos valores actualizados a la llamada recaudación normativa .

3.4. Corresponsabilización fiscal

También considera el Gobierno de Aragón que la financiación básica mediante la participación en ingresos (PPIE) debe avanzar en el concepto de corresponsabilidad fiscal , de forma que el esfuerzo tributario de los ciudadanos de cada una de las Comunidades Autónomas, tenga reflejo en los ingresos de su Administración financiera. A tal fin, se considera inicialmente adecuado una cesión a las Comunidades Autónomas de un porcentaje de los rendimientos del IRPF de los residentes en su territorio, bien mediante la cesión del porcentaje correspondiente en la cuota líquida del impuesto, bien mediante la cesión de un tramo equivalente en la tarifa, o bien mediante un procedimiento mixto.

El otro impuesto a considerar en las fórmulas de corresponsabilidad, mediante la territorialización de sus ingresos, podría consistir en la cesión de la recaudación del tramo estimado para la fase minorista en el IVA, lo que podría instrumentarse ponderando la participación de cada Comunidad Autónoma en el conjunto del consumo nacional.

En la concreción del Procedimiento por el que habría de desarrollarse la corresponsabilidad deberían de establecerse, no obstante, topes o modulaciones que evitarán en algunos casos, efectos financieros indeseables, constituidos por asignaciones desproporcionadas para el volumen de competencias de algunas Comunidades Autónomas, o insuficiencia manifiesta en otras de ellas.

4. LA SOLIDARIDAD INTERTERRITORIAL

Sin perjuicio de lo ya señalado en cuanto a la reforma de FCI y Fondos Europeos, para atender a la financiación básica de la inversión nueva, el Gobierno de Aragón considera que la solidaridad interterritorial debe entenderse como una dimensión más de la propia solidaridad interpersonal, en la medida que sólo significa la existencia de áreas geográficas acotadas en el conjunto del Estado donde se concentran bolsas de menor riqueza y desarrollo.

Puesto que el sistema de financiación autonómico no procura una autarquía tributaria y financiera de los entes territoriales, es evidente que éstos no pueden por sí solos atender a su interna solidaridad intraterritorial. De ahí que el esquema de solidaridad en el sistema de financiación autonómico, no pueda ser un esquema cerrado, instrumentado sobre límites territoriales y de índices de riqueza relativa en los que la aleatoriedad de la unidad territorial elegida ( Nut 2) o del índice seleccionado (PIB, renta per cápita, renta familias disponible, etc.) comporte sin más, establecer el listado de beneficiarios y excluidos de las importantes magnitudes financieras que suponen la aplicación de los Instrumentos ( Objetivo I, Feder, FCI ) afectos a la sustanciación de dicha solidaridad.

La aleatoriedad del sistema actual queda patente a poco que reparemos en lo arbitrario que es el ser una Comunidad uniprovincial o pluriprovincial, para ser o no considerada Nut. 2 y, consecuentemente, beneficiaria del sistema. También parece arbitrario el hecho de que unas décimas más o menos en el índice de riqueza relativa considerando, lo que a veces depende de la metodología y rigor utilizado para tal medición, provoque las drásticas consecuencias de la inclusión o exclusión en tan importante instrumento de financiación.
Por ello se considera que en la revisión del sistema, debe comprenderse una redifinición de los entes beneficiarios de las transferencias de solidaridad de forma menos estereotipada a la actual, contemplándose la participación de las distintas Comunidades Autónomas en proporción a su posición relativa respecto a las coordinadas que delimiten el grado de riqueza relativa considerada, en su dimensión inter e intraterritorial.
Asimismo el Gobierno de Aragón considera necesario el desarrollo de los instrumentos de nivelación contenidos en el art.º 15 de la LOFCA. Dichos fondos deberán contemplar situaciones de desequilibrio intraterritorial en las Comunidades Autónomas. La determinación de los servicios fundamentales llevará aparejada la identificación de los indicadores que servirán posteriormente para medir el nivel de prestación. Este nivel se refiere al montante de gasto asociado con la unidad de bien público seleccionada (siguiendo la terminología de la contabilidad analítica) para imputar por Comunidades Autónomas la financiación recibida para los gastos de mantenimiento de las materias transferidas que se consideren fundamentales.


5. LAS MEDIDAS DE COORDINACION

La revisión del sistema debe ser utilizada para proponer las medidas legislativas que eliminen los obstáculos que han propiciado la competencia fiscal y financiera entre territorios o entre éstos y el Estado, por ello, debe potenciarse el papel del Senado como cámara de representación territorial y como órgano que debe asumir el protagonismo y la iniciativa legislativa en todas las cuestiones que afecten a la financiación de las CC.AA. De ahí que las reformas de las Leyes de armonización, para regular lo que deberían ser los tributos transferidos y armonizados, sustitutivos de la actual cesión de tributos, deberían tramitarse desde el Senado, así como la configuración de los puntos de conexión de dichos tributos y la revisión del Concierto y Convenio económico, evitando las discordancias entre dichos instrumentos, que han de tener una configuración similar para todas las CC.AA.
Finalmente, en aras del principio de coordinación, se han de proponer todas aquellas medidas que provoquen economías de escala en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos. En este apartado debe insertarse una utilización compartida de la Agencia de Administración Tributaria, como órgano en el que deben encontrarse representadas la Hacienda Estatal, la Autonómica y la Local, no sólo para la gestión de sus respectivos intereses, sino para la defensa de los derechos de los contribuyentes comunes.
El logro de los objetivos propuestos debe conseguirse aunque ello comporte tener que afrontar la reforma de Leyes Orgánicas de desarrollo constitucional.

Zaragoza, 26 de abril de 1996.