Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

La Mesa de las Cortes, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 1993, ha conocido del Informe presentado por el Justicia de Aragón en torno a la necesidad de una ley aragonesa de protección de los animales y, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 del Reglamento de organización y funcionamiento del Justicia de Aragón, ha ordenado su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón.

Zaragoza, 8 de febrero de 1993.

I. ANTECEDENTES

A lo largo de 1991 y 1992 hemos recibido diversas quejas, presentadas tanto por Asociaciones como por particulares, en relación con malos tratos y abandono de animales y denunciando también el vacío legal existente en esta materia.

No han sido infrecuentes tampoco las apariciones en los medios de comunicación de infortunadas noticias relacionadas con ellos y referidas a hechos ocurridos en el ámbito territorial de nuestra Comunidad Autónoma; algunos, de evidente gravedad.

Recordemos, por ejemplo, sin ánimo de mayor exhaustividad, la casi total extinción del oso pirenaico o el peligro en que se encuentran especies protegidas como el quebrantahuesos; el problema anual que se presenta con las migraciones de grullas en la Laguna de Gallocanta; la muerte de otras especies protegidas, como el ciervo, o las batidas de jabalíes en zonas de Reserva Natural, con las repercusiones que éstas tienen para las demás especies del hábitat.

Junto a ello, magnicidios como los ocurridos en verano de 1990 en una granja de Sarrión (Teruel) en donde murieron de inanición alrededor de 5.000 animales entre zorros, visones y mapaches (más las negativas repercusiones que están teniendo hoy, para las especies autóctonas del lugar, la procreación en libertad de algunas parejas de visones que consiguieron escapar a aquella mortandad) o las doce toneladas de carpas, lucios y tencas que perecieron tras ser desecado el Pantano de Valfuén.

Pero también son frecuentes, con aires ya de fría cotidianeidad, el abandono y malos tratos a animales domésticos, como perros y gatos; la proliferación de espectáculos que comportan muerte o tormentos innecesarios para los animales (pretendidamente amparados en la tradición popular), como los encierros y toreos de vaquillas en calles y plazas públicas, los espectáculos con "toro de fuego", "toro de soga" o "toro embolado", las peleas de perros, las peleas de gallos, etc...

Complejas y variadas son las situaciones que se producen, en paralela correlación con la escasa y fragmentaria legislación existente; con la diversidad de Administraciones Públicas con competencia en la materia y con la frecuencia con que se incumplen las normas de protección, a veces abiertamente toleradas (recordemos cómo han salido más de una vez fotos en la prensa denunciando la presencia de niños en una corrida de toros, a pesar de que estaba prohibido el acceso a ellas a los menores de 14 años aunque fueran acompañados de sus padres).

Nos consta la ímproba y meritoria labor que están realizando las distintas asociaciones privadas existentes en Aragón, dedicadas a la protección y defensa de los animales, así como las numerosas denuncias y llamadas de atención que vienen efectuando ante las Administraciones y poderes públicos por la falta de vigilancia o de actuación ante incumplimientos de la legislación vigente así como por las lagunas legales existentes en la materia.

Todo ello nos ha llevado a redactar el presente Informe en el que pasamos revista a la situación normativa, partiendo de los textos internacionales que han sido ratificados por España para, seguidamente, examinar la legislación española y las posibles competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en esta materia.

II. LA NORMATIVA INTERNACIONAL EN MATERIA DE PROTECCION Y DEFENSA DE LOS ANIMALES

El documento básico, en el que se contienen los principios inspiradores que deben guiar la intervención de los poderes públicos, es la Declaración Universal de los Derechos del Animal, cuyo texto programático comenzó siendo adoptado por la Liga Internacional de los Derechos del Animal en 1978, aprobado por la UNESCO en 1984 y, finalmente, por la Organización de las Naciones Unidas en 1987.

Esta Declaración, encabezada por considerandos como que "todo animal posee derechos" , "el desconocimiento y desprecio de dichos derechos han conducido y siguen conduciendo al hombre a cometer crímenes contra la naturaleza y contra los animales" y que "el respeto hacia los animales por el hombre está ligado al respeto de los hombres entre ellos mismos", proclama lo que deben ser directrices de actuación para los hombres y para sus gobernantes en relación con los animales.

A lo largo de catorce puntos se desgranan máximas destinadas a servir de pautas de conducta tanto respecto a las especies salvajes ("Todo animal perteneciente a una especie salvaje tiene derecho a vivir libre en su propio ambiente natural y a reproducirse") como para los animales domésticos ("Todo animal de trabajo tiene derecho a una limitación razonable del tiempo e intensidad del trabajo, a una alimentación reparadora y al reposo") y los de compañía ("Todo animal que el hombre ha escogido como compañero tiene derecho a que la duración de su vida sea conforme a su longevidad natural. El abandono de un animal es un acto cruel y degradante").

En estos puntos se contiene desde la prohibición de malos tratos y actos crueles a la recomendación de utilizar técnicas alternativas a la experimentación con animales; desde la prohibición de exhibición en cine y televisión de escenas de violencia en las que los animales sean víctimas a la recomendación de que, cuando sea necesaria la muerte de un animal, ésta debe ser instantánea, indolora y no generadora de angustia. La conclusión última: los derechos de los animales deben ser defendidos por la ley como lo son los derechos de los hombres.

En consonancia con esta Declaración, y aún adelantándose a ella en el tiempo, el Consejo de Europa ha aprobado importantes instrumentos jurídicos como el Convenio europeo de protección de los animales en explotaciones ganaderas hecho en Estrasburgo en 1976 (ratificado por España en 1988), el Convenio europeo sobre la protección de animales en transporte internacional de 1968 (España, 1982) y el Convenio europeo sobre protección de los animales vertebrados utilizados con fines experimentales y otros fines científicos, Estrasburgo 1986 (ratificado por España en 1990), fundados todos en la obligación moral del hombre de respetar a todos los animales y de tener debidamente en cuenta su capacidad de sufrimiento y memoria.

Junto a la importante labor del Consejo de Europa y la existencia de otros convenios internacionales de ámbito aún mayor, lamentablemente no siempre debidamente respetados por los Estados (como es el caso del Convenio internacional para la regulación de la pesca de la ballena), hay que reseñar también la tarea legislativa que han venido efectuando el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas a través de reglamentos que han incorporado al derecho comunitario la aplicación de esos Convenios (por ejemplo el Reglamento sobre el comercio internacional de especies amenazadas de la flora y fauna silvestre, o el relativo a la prohibición de importar en la Comunidad marfil procedente del elefante africano) así como diversas directivas, entre las que son de destacar la de 18 de noviembre de 1974, relativa al aturdimiento de los animales previo al sacrificio, y la de 24 de noviembre de 1986, sobre protección de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos.

III. LA LEGISLACION ESPAÑOLA

El Gobierno español ha firmado y ratificado los convenios internacionales antes citados y como miembro de la CEE ha incorporado la normativa que en esta materia ha ido surgiendo, adaptándola a la legislación nacional.

En conjunto existen diversos bloques normativos que podríamos subsumir en:

A) La protección de la fauna silvestre o salvaje es la regulación más moderna de las incorporadas a nuestro ordenamiento en esta materia y objeto de intervención administrativa desde el punto de vista de la conservación del medio natural, mediante la declaración de especies protegidas, en consonancia con las prescripciones de la propia Constitución. Así, la Ley 4/1989, de conservación de espacios naturales y protección de la flora y fauna silvestres, es la norma de mayor rango en este ámbito, y las leyes sobre caza y pesca quedan condicionadas a las normas de protección contenidas en dicha ley y en sus reglamentos de desarrollo.

B) La protección de los animales domesticados es usualmente contemplada desde la perspectiva de su aprovechamiento económico. De este modo, los animales de los que se obtiene rendimiento económico son el objeto de la ganadería globalmente considerada y, en este ámbito, es importante tener en cuenta la legislación sobre sanidad animal (Ley y Reglamento sobre epizootias); las reglamentaciones relativas a la protección de animales en transporte internacional y otras más específicas destinadas a animales en granjas, como las normas mínimas de protección de las gallinas ponedoras en batería, incorporada en la Orden Ministerial de 21 de octubre de 1987 o el R.D. 1.614/87, de 18 de noviembre, sobre el aturdimiento de los animales previo al sacrificio.

C) La protección de los animales en espectáculos públicos, previniendo los malos tratos y la crueldad que conllevan, está contenida en el Reglamento general de policía de espectáculos públicos y actividades recreativas, de 27 de agosto de 1982, y como normas específicas (aunque circunscritas a reses bravas) en la Ley estatal 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos y en el Reglamento de espectáculos taurinos aprobado por Real Decreto 176/92, de 28 de febrero. En ellas encontramos referencias y prohibiciones expresas a evitar el mal trato a las reses en los encierros tradicionales, suelta de reses y toreo de vaquillas (artículo 10.2 de la Ley en conexión con el artículo 15, que tipifica su incumplimiento como infracción grave), regulándose el régimen de intervención administrativa en estos espectáculos por conexión directa con la competencia estatal en materia de orden público y seguridad ciudadana.

D) La utilización de animales con fines experimentales y vivisección, por último, está regulada en el R.D. 223/1988, de 14 de marzo, y en la Orden de desarrollo de 13 de octubre de 1989, que establece normas de registro de los establecimientos de cría, suministradores y usuarios de animales de experimentación.

Con ellas se pretende garantizar que el número de animales empleados en este tipo de prácticas se reduzca al mínimo imprescindible y que, en todo caso, se les conceda un trato que evite al máximo el dolor, el sufrimiento, el estrés o la lesión, prolongados innecesariamente.

A modo de breve inciso, señalar únicamente que estas normas afectan a la libertad científica y que la Constitución reserva a la ley el desarrollo de este derecho, por lo que su regulación exclusivamente reglamentaria ha sido considerada por alguna doctrina como de dudosa constitucionalidad, hasta el punto de estimar que el eventual incumplimiento de obligaciones establecidas en este Reglamento carecería de sanción; con lo que, de hecho, esta normativa más parecería destinada a observar formalmente la normativa comunitaria que a constituir una verdadera protección de los animales y la consiguiente obligación para los particulares.

IV. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN ESTA MATERIA

Toda la legislación anteriormente reseñada no es la única que existe en nuestro país ni a nivel estatal ni, tampoco, a nivel autonómico, como más adelante explicitaremos. Creemos, sin embargo, que es cuando menos expresiva del gran número de materias entre las que se reparten las normas de protección existentes y la dispersión de las mismas.

Puede que este hecho no sea en sí mismo perjudicial, ya que la especificidad es también positiva y permite que se pueda incidir más detalladamente en algunos aspectos puntuales, pero hay que considerar que con la dispersión suelen también mermarse los aspectos generales y unitarios subyacentes a toda normativa general de protección.

Así, por ejemplo, se echa en falta la existencia de una ley que, a modo de catálogo, recogiera todos los principios contenidos en la Declaración Universal de los Derechos del Animal y aplicables, por tanto, a todo animal, sea éste salvaje, doméstico o domesticado.

De otro lado, la multiplicidad de ámbitos materiales que entran en juego puesta en relación con el sistema territorial de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, dibuja un panorama realmente complicado que desaconseja tratar esta materia de otro modo que no sea mediante una regulación unitaria; es decir, mediante una ley (sea ésta estatal o autonómica, según el ámbito material de competencias, cuestión que abordamos a continuación) que siente los principios generales de protección para todos los animales.

Así, por ejemplo, en el caso de Aragón, pensemos que la Comunidad Autónoma tiene asumidas competencias exclusivas en materia de caza y pesca fluvial (condicionadas por la competencia estatal en legislación básica sobre protección del medio ambiente). También tiene competencia exclusiva, con potestades legislativas, reglamentarias y ejecutivas, en materia de ganadería (a su vez condicionada por la competencia estatal sobre bases y coordinación general de la sanidad, fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica o las bases y coordinación de la planificación económica). En cambio, en otras materias, el ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma es menor, como ocurre en los espectáculos públicos, en los que sólo hay competencia para ejecutar la legislación del Estado.

De hecho, no existe un título competencial específico en la Constitución que atribuya al Estado o a las Comunidades Autónomas la potestad de legislar en materia de protección de animales.

En principio, y dado que tampoco el Estatuto de Autonomía de Aragón contiene ninguna indicación respecto de esta competencia, correspondería al Estado legislar sobre la materia en virtud de la cláusula residual de atribución de competencias contenida en el artículo 149.3 de la Constitución.

Partiendo de estas mismas premisas y al objeto de "llenar el vacío legislativo existente en nuestra nación en materia de defensa y protección de los derechos de los animales así como unificar el ordenamiento legislativo vigente, repartido en diversas normas y órdenes sectoriales...", el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados presentó, con fecha 8 de octubre de 1991, una Proposición de Ley de Bases de Protección de los Animales. El Congreso rechazó la toma en consideración de esta Proposición con los votos del Grupo Parlamentario Socialista, para quienes "el único título que el Estado puede alegar como competencial para abordar esta materia es el de la sanidad, sanidad humana o sanidad animal. Los restantes son competencias de desarrollo y de ejecución de las Comunidades Autónomas y no nos parece legítimo ni adecuado suplantar la voluntad de las Comunidades Autónomas en regular esta materia".

Sin entrar por tanto en otras consideraciones, interesa constatar aquí cómo el legislador estatal es plenamente consciente de la existencia de un vacío legislativo en materia de protección de los animales y una dispersión de normas sectoriales que no pueden suplir esa carencia de protección general. Junto a todo ello, constatamos también una voluntad de las Cortes Generales y del Gobierno de dejar en manos de las Comunidades Autónomas la regulación normativa de esta materia.

Esta misma voluntad se manifiesta en la aparición de diversas leyes autonómicas, de objeto más o menos amplio como exponemos a continuación, que no nos consta hayan sido recurridas en inconstitucionalidad por el Gobierno de la Nación.

V. LA LEGISLACION AUTONOMICA

Hasta el momento, han legislado en materia de protección de animales las siguientes Comunidades Autónomas:

- Cataluña. Ley 3/1988, de 4 de marzo, de protección de los animales.

- Comunidad de Madrid. Ley 1/1990, de 1 de febrero, de protección de los animales domésticos.

- Murcia. Ley 10/1990, de 27 de agosto, de protección y defensa de los animales de compañía.

- Castilla-La Mancha. Ley 7/1990, de 28 de diciembre, de protección de los animales domésticos.

- Canarias. Ley 8/1991, de 30 de abril, de protección de los animales.

- Cantabria. Ley 3/1992, de 18 de marzo, de protección de los animales.

- Baleares. Ley 1/1992, de 8 de abril, de protección de los animales que viven en el entorno humano.

La motivación general que aparece explicitada en todas estas normas es, de una parte, establecer el marco genérico de protección que recoja los principios de respeto y defensa que ya figuran en los convenios y tratados internacionales que han sido ratificados por España. De otra, la voluntad expresa de asemejarse a las sociedades modernas más avanzadas; aquellas en las que el desarrollo social y cultural de sus pueblos las hace estar plenamente concienciadas del respeto que merecen todos los seres vivos de nuestro entorno.

Las regulaciones pueden ser más o menos amplias según contengan normas únicamente referidas a los animales de compañía o comprensivas también de la fauna salvaje.

No interesa a los fines de este informe entrar a considerar el contenido de estas normas, pues es bien sabido que no es función del Justicia de Aragón ni legislar ni interferir en las tareas que constitucional y estatutariamente están atribuidas a las Cortes de Aragón y a la Diputación General. Debemos destacar, no obstante, que en prácticamente todas las leyes reseñadas se contemplan aspectos tales como:

- El señalamiento de los principios generales de protección.

- Las obligaciones que competen a los propietarios, cuidadores y criadores de animales.

- Las características mínimas que deben reunir los diversos centros de acogida, mantenimiento o venta de animales tales como tiendas, residencias, centros de recogida de animales abandonados, escuelas de adiestramiento, parques zoológicos, etc...

- Las asociaciones de protección y defensa de los animales y su reconocimiento como colaboradoras de la Administración.

- Las facultades de inspección y control que se reserva a la Administración autonómica o local y el régimen de infracciones y sanciones.

En todas ellas, también, se prohíbe la utilización de animales en espectáculos, peleas, fiestas populares y en otras actividades cuando ello comporte crueldad, malos tratos o produzca la muerte.

Generalmente quedan prohibidas las peleas de gallos, perros y demás prácticas similares mientras se exceptúan las fiestas con toros y novillos en las fechas y localidades donde tradicionalmente se celebren, aunque tales festejos quedan sometidos a determinadas condiciones, tendentes a evitar los malos tratos y el sufrimiento innecesario del animal, a la vez que procuran evitar la proliferación de este tipo de espectáculos.

VI. CONCLUSIONES

De todo lo hasta ahora expuesto podemos concluir lo siguiente:

Primera. Existen normas internacionales que han sido ratificadas por España y que son, por tanto, de obligado cumplimiento en nuestro país. Estas normas configuran un sistema general de protección para todos los animales, con el consiguiente reconocimiento de unos derechos y la subsiguiente imposición de deberes y sanciones para quienes los vulneren.

Segunda. El Gobierno de la Nación y las Cortes Generales han venido adaptando e incorporando al ordenamiento jurídico español diversas prescripciones internacionales al respecto, pero esta legislación es fragmentaria, dispersa y carece de un marco normativo unitario que garantice el cumplimiento de ese sistema general de protección.

Tercera. Esta carencia de marco normativo unitario produce tambien vacíos legislativos importantes, como ocurre con todo lo relacionado con los animales de compañía y con los requisitos y condiciones que deben reunir la variedad de establecimientos destinados a la venta de animales, su guarda y custodia, exposición, utilización en espectáculos, etc...

Cuarta. En la Comunidad Autónoma de Aragón se producen con asidua frecuencia casos de malos tratos a los animales y estos casos se dan tanto con referencia a animales domésticos y de compañía como respecto a otros animales instalados en granjas y a aquellos que viven en libertad, aunque sean de especies protegidas.
También existen prácticas que comportan malos tratos y sufrimiento innecesario para los animales, normalmente relacionadas con festejos populares.

Quinta. Las asociaciones de defensa de los derechos del animal existentes en nuestra Comunidad Autónoma han venido denunciando ante los poderes públicos y ante el Justicia de Aragón la existencia y proliferación de tales prácticas y la necesidad de cubrir el vacío legislativo existente.

Sexta. Este vacío legislativo puede y debe ser cubierto por la propia Comunidad Autónoma de Aragón, sin perjuicio de salvaguardar debidamente las competencias que correspondan al Estado en esta materia.

Séptima. Al igual que corresponde al Justicia de Aragón, en aplicación del artículo 22.4 de su Ley reguladora, la recomendación de modificación o derogación de aquellas normas que condujeran a resultados injustos o dañosos, todo ello para mejor cumplimiento de sus funciones de defensa de los derechos y libertades, defensa del Estatuto de Autonomía y tutela del ordenamiento jurídico aragonés, le corresponde también -por analogía positiva- el recomendar la adopción de medidas legislativas en los casos que, como el presente, los resultados injustos o dañosos se producen precisamente por la inexistencia de norma.

Por todo lo cual, en uso de las atribuciones que legalmente me han sido conferidas por la Ley 4/1985, de 27 de junio, reguladora del Justicia de Aragón, HE RESUELTO:

Primero.- Recomendar a las Cortes de Aragón y a la Diputación General, en tanto que titulares de la iniciativa legislativa ordinaria, la necesidad y conveniencia de proceder a la regulación por ley de los derechos de los animales y al establecimiento de los deberes y obligaciones para con ellos.

Segundo.- Trasladar esta Recomendación, junto con la motivación íntegra que le antecede, al Excmo. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma, al Excmo. Sr. Presidente de las Cortes de Aragón, a los Sres. Portavoces de los Grupos Parlamentarios de las Cortes de Aragón y al Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Montes.

Tercero.- Dar cuenta de esta Resolución a las asociaciones de defensa de los animales que se han dirigido al Justicia de Aragón.

Zaragoza, 11 de enero de 1993.