Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

El procedimiento de aprobación del PIGA lo rige la legislación de ordenación del territorio y su conclusión requiere de un acuerdo expreso del Gobierno de Aragón, a la vista del proyecto y como resultado de una tramitación en la que participan los propietarios del sector, los titulares de cualquier interés afectado por la futura ordenación y transformación del suelo y la totalidad de la Administraciones cuyas competencias están afectadas por su ejecución.
En el caso el PIGA estaba, pues, en tramitación, por lo que el proyecto y su aprobación definitiva, su aprobación condicionada o su rechazo, no constituía objeto del recurso judicial resuelto por la sentencia.
Sí que era del recurso contencioso, sobre las actuaciones recurridas, i) el régimen jurídico de otorgamiento del convenio y ii) la legalidad del acuerdo del Gobierno de Aragón que habilitaba el impulso posterior mediante la presentación y tramitación del proyecto como PIGA siguiendo el procedimiento legalmente establecido.
Los antecedentes de la pregunta parten, no obstante, de alguna premisa equívoca o errónea.
Primero, la justificación de la declaración del interés autonómico de la inversión responde a la necesidad de la ampliación de la Plataforma Logística de Zaragoza-Plaza.
Plaza, en su oferta de suelo logístico-industrial, está colmatada al 98% de su superficie.
Por tanto, la plataforma que gestiona APL —sociedad mercantil pública regional—, mediante la oferta de suelo, ya no dispone de superficie suficiente para permitir la implantación de nuevas empresas que requieran, en su modelo de negocio, de amplias extensiones para el desarrollo de la actividad logística.
El proyecto ofrecido por CN proporcionaba a APL una solución razonable —que, como en tantas cuestiones, no es la única de entre todas las posibles— al problema del desarrollo a futuro de Plaza y su ampliación territorial.
La idoneidad de la ubicación del citado proyecto es manifiesta por la localización estratégica de los suelos, y cuando, adicionalmente, preexisten infraestructuras y servicios en el sector o en su más inmediata proximidad que minimizarán el coste de las inversiones y que harán más eficientes las preexistentes.
El coste inicial de la inversión para el desarrollo de Plaza en ese sector ascendía a 40.713.709.-€, y APL, la promotora pública de Plaza que, además, gestiona la venta de sus suelos, carece de capacidad financiera —recursos públicos, en suma— para ejecutar la totalidad de las obras de urbanización que exigía dicha ampliación.
De ahí la razonabilidad, en la gestión pública, de acudir a la colaboración público-privada y la existencia de un interés autonómico concurrente en el proyecto presentado por el inversor privado para acometer la ordenación y el desarrollo de esos terrenos que servirían para la prolongación y ampliación de Plaza mediante nuevos terrenos, contiguos, a destinar a un uso logístico-industrial que permitieran dar continuidad a la ubicación de nuevas empresas.
La Administración valoró la experiencia y solvencia financiera y técnica del grupo empresarial al que pertenece la sociedad promotora, propietaria en aquel momento de un 60% de la superficie de los suelos a desarrollar por el futuro PIGA, de haber sido aprobado en un segundo momento por el Gobierno de Aragón.
Como reconoce la propia Cámara de Cuentas en su informe definitivo —que no es el que cita la sentencia—, la aplicación del artículo 7.bis.2 del Decreto-ley 1/2008, de 30 de octubre, del Gobierno de Aragón, permite la selección directa del promotor «cuando el procedimiento se tramite a iniciativa privada, conforme a lo establecido en la normativa de ordenación del territorio [por lo que] el Gobierno de Aragón podrá decidir si quien ejerce la iniciativa asume la condición de promotor del plan o proyecto de interés general o si la reserva a un consorcio de interés general, una sociedad urbanística o, previo concurso público, a otra persona».
La constitucionalidad del artículo 7.bis.2 del Decreto-ley 1/2008 tampoco ha sido cuestionada por la sentencia 113/2024, de 10 de septiembre, del Tribunal Constitucional.
Segundo, sobre el alcance del convenio anulado, no cabe mezclar la nomenclatura e incurrir en el error a confundir lo que son, de una parte y en sentido estricto, prestaciones a asumir por el Gobierno de Aragón, —de la Administración de la Comunidad—, y, de otra, prestaciones a asumir por APL, que, aunque dependa del Gobierno de Aragón, es un sujeto distinto que actúa sujeto a un régimen mercantil.
Los compromisos de carácter económico vinculados a prestaciones de colaboración que asumía el sector público por la formalización del convenio afectaban, exclusivamente, a APL en el marco de un régimen jurídico, como sociedad mercantil, sustancialmente diferenciado del estrictamente administrativo, nunca al Gobierno de Aragón.
Adicionalmente, el informe provisional de la Cámara de Cuentas —que es el que cita la sentencia, aun cuando haya un informe posterior de la Cámara que modifique sus conclusiones preliminares—, obvia una cuestión determinante en el análisis del convenio, como es la percepción por APL, como propietaria última, de varias parcelas resultantes de la futura aprobación y ejecución del proyecto de reparcelación una vez aprobado el PIGA.
Esto es, APL obtenía inicialmente suelo por una superficie total de 269.000 m², de los que 200.000 m², ubicados en la primera fase de su ejecución, ya estaban comprometidos con LIDL.
De esa operación de venta del suelo inicial obtenido por APL como consecuencia del desarrollo y ejecución del PIGA la sociedad pública iba a percibir 18.273.496,91.-€.
A ello hay que añadir, conforme a los compromisos del convenio anulado, la reserva a favor de APL de una opción de compra sobre una parcela de superficie aproximada de 78.000 m², a 75.-€/m²; esto es, a un precio de 5.850.000.-€ en el caso de ejercitar APL la opción de compra, siempre facultativa para el comprador.
Esta superficie de 78.000 m², de adquirirla APL, completada por la superficie de 22.000 m², sobrantes del suelo inicial obtenido directamente por APL y excedentes del comprometido con LIDL, determinaría la posibilidad de APL de acceder a suelo en propiedad en la nueva plataforma en una superficie de 100.000 m² para su comercialización y venta posterior a terceros.
La venta tal suelo, en esas hipótesis que habilitaba el convenio, le suponía a APL una expectativa más que razonable de ingresos que hubiera oscilado en una horquilla de ingresos por venta entre 10.000.000.-€ y 11.000.000.-€, generándole un beneficio próximo y superior a 4.000.000.-€, como diferencia entre el precio ya pactado como futuro comprador de ejercitar el derecho de opción, 5.850.000.-€, y el precio a obtener de su venta posterior.
Adicionalmente APL recibiría otra parcela de 35.000 m² para alcanzar el 15% del aprovechamiento comprometido en el convenio, que podría alcanzar un precio de venta en el mercado de 3.500.000.-€.
Por lo tanto, frente a las obligaciones asumidas en virtud de su colaboración con CN, APL obtenía un beneficio económico evidente del desarrollo de la nueva plataforma complementaria de Plaza, al posibilitarle la oferta de suelo y futuras ventas en el mercado por precio estimado cercano a 27.000.000.-€.
Tercero, efectivamente, en el momento del otorgamiento del contrato de APL con LIDL ambas partes tenían conocimiento pleno de la pendencia judicial que gravitaba sobre los anteriores acuerdos y actos y de la existencia de los recursos contenciosos.
Y así lo recoge y menciona expresamente el cuerpo del contrato con LIDL, como riesgo legal que no imposibilitaba su formalización, conocido y valorado por las dos partes, APL y LIDL.

Preguntas:

1. ¿Valoraba el Gobierno de Aragón la posibilidad de la anulación del acuerdo del Gobierno de Aragón sobre la declaración de interés general y del convenio para el desarrollo de Plaza 4.0 en el momento de acuerdo de venta de terrenos a LIDL?
Todo proceso judicial conlleva un riesgo legal cuya materialización depende, finalmente, del Juez o del Tribunal que lo resuelve.
A priori, la valoración de ese riesgo de estimación del recurso, a la vista de las decisiones judiciales previas en sede de los dos recursos contenciosos de los que conoce o ha conocido la sección primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón y de la tramitación de los procedimientos administrativos correspondientes, permitían ponderar un riesgo legal ordinario o no excesivo conforme al histórico de la litigiosidad a la que habitualmente da lugar cualquier actuación de ordenación cuya proyección territorial y económica sea relevante para la Comunidad.
En este sentido, el Tribunal —con el mismo ponente— desestimó hasta en cuatro resoluciones las peticiones de suspensión cautelar de la eficacia del convenio y del acuerdo que declaraba el interés autonómico de la inversión.
En paralelo, y en relación con otras actuaciones públicas muy semejantes (caso de la plataforma agroalimentaria de Épila), el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en la sección segunda de la misma Sala de lo contencioso-administrativo, resolvió los recursos contenciosos a los que dio lugar separando radicalmente, como cuestiones diferenciadas, la relación no condicionante de la legalidad del convenio allí otorgado con la del PIGA posterior, derivado de la actuación convenida.
LIDL fue, asimismo, en todo momento conocedor de la existencia de los distintos recursos contencioso-administrativos y, sobre una valoración concurrente del riesgo legal, adoptó la decisión de formalizar el contrato privado que no hubiera otorgado de ser dispar a la valoración de APL o no entenderla jurídicamente razonable.
¿Qué escenarios y alternativas se contemplaban en caso de que el TSJA estimara los recursos presentados?
Los efectos de la Sentencia 348/2024 al declarar la nulidad radical de ambos acuerdos retrotrae a la situación jurídica anterior al día de otorgamiento del convenio, el día 2 de febrero de 2022, haciendo ‘tabla rasa’ de todo lo actuado en los distintos procedimientos administrativos.
La sentencia define, por tanto, un nuevo escenario jurídico y de gestión.
Y si así lo consideran los interesados, habrá que iniciar nuevamente el procedimiento de declaración del interés autonómico de la inversión, redefinida en algunos de sus presupuestos, y, a continuación, el procedimiento de aprobación del PIGA.
Todo ello con la participación exclusiva de CN y los propietarios afectados por el ámbito de ejecución del proyecto, si las distintas partes alcanzan un acuerdo.
Lo más relevante en esta nueva situación es que APL no va a participar del desarrollo de la ordenación y que la intervención de la Administración de Comunidad continuará restringida, en un modo semejante, al ejercicio de las funciones que le atribuye la legislación de ordenación territorial para la instrucción, tramitación y resolución de los PIGA y el control de la legalidad de sus condiciones de ejecución.

2. Tanto la firma de venta de los terrenos a LIDL anunciada en octubre de 2023, como el citado acuerdo de declaración de interés autonómico o el convenio para el desarrollo de Plaza 4.0. ¿Contaron con las advertencias jurídicas de los servicios del Gobierno de Aragón sobre las cuestiones que finalmente ha señalado la sentencia del TSJA?
Primero, el convenio no contenía obligaciones económicas para la Administración de la Comunidad, por lo que para su autorización no eran preceptivos ni el informe de la Intervención General, ni el informe de sus Servicios Jurídicos, habiendo emitido informes en la tramitación del procedimiento para su autorización los órganos competentes conforme a la legislación aplicable en materia de convenios al intervenir la Administración como parte formal en él.
Emitió informe la Dirección General de Urbanismo calificando la naturaleza jurídica del convenio y negando, fundadamente, su calificación como convenio urbanístico.
Con pleno respeto a la decisión judicial, algunas de «las cuestiones que finalmente ha señalado la sentencia del TSJA» pueden ser objeto de una valoración jurídica contradictoria, según trasladan los distintos Servicios Jurídicos, tanto los de la sociedad APL, como los del Gobierno de Aragón.
En el razonamiento comunicado por los Servicios Jurídicos, sin entrar aquí a un análisis detallado de la sentencia, la resolución judicial y la posibilidad de la interposición de un recurso de casación está hoy en proceso de análisis jurídico.
El recurso contencioso resuelto era manifiestamente extemporáneo en su interposición respecto de la fecha de la publicación del convenio; y, esencialmente, la sentencia, que niega la condición de convenio al acuerdo entre las partes, no aclara, ni específica su calificación jurídica, ni el régimen jurídico que, en tal caso, debería haber seguido su tramitación.
Por tanto, tales contradicciones sobre el carácter del convenio y su objeto y finalidad distorsionan las conclusiones del Tribunal en su valoración.
Segundo, en relación con el acuerdo del Gobierno de Aragón que declaraba el interés autonómico en la inversión la sentencia tampoco parece cuestionar la concurrencia de un interés general en la actuación.
No obstante, centra la razón de la ‘nulidad radical’ del acuerdo, no en la razón de ser esencial de la declaración (la existencia de un interés público), sino, como primer vicio de ilegalidad, en la no justificación de su «urgencia» y, como segundo vicio, al no remitir el acuerdo a la legislación contractual, mediante la licitación de un contrato de gestión de servicios, para la designación de CP como promotor privado.
El razonamiento de la sentencia parece obviar la posibilidad legal que, a la fecha, ampara el artículo 7.bis.2 del Decreto-ley 1/2008, para la selección del promotor privado que vaya a desarrollar y ejecutar un PIGA, y remite, de nuevo, a otra categoría legal distinta del contrato de colaboración público-privada y que, asimismo, es inexistente en la legislación contractual aplicable, que es básica y que es distinta de la normativa convencional.

3. A la vista de los argumentos jurídicos expuestos en la sentencia del TSJA y los vicios de legalidad evidenciados, ¿qué responsabilidades se han asumido dentro del Gobierno de Aragón?
En relación con los vicios de legalidad «evidenciados», como ya se ha contestado en otras preguntas tal evidencia no existe.

4. ¿Qué medidas prevé tomar el Gobierno de Aragón para evitar abusos y vicios legales que se producen con las declaraciones de interés autonómico con intereses privados?
La pregunta ya ha quedado respondida.

No declarada la inconstitucionalidad del Decreto-ley 1/2008 más allá de la inconstitucionalidad de los preceptos que introdujo su reforma por Decreto-ley 1/2023, de 20 de marzo, el Gobierno de la Comunidad va a seguir aplicando la normativa vigente bajo el criterio del rigor en su tramitación y en el fundamento y en la motivación de las actuaciones que ampara.
Los instrumentos legales vigentes y la seriedad en su aplicación, así como la seguridad jurídica que ese rigor conlleva, determinan un factor más, singularmente relevante, entre todos aquellos que sirven para hacer que Aragón sea una Comunidad Autónoma atractiva para la captación de inversiones empresariales cuyo impacto sea positivo para toda la Comunidad y para el desarrollo social y económico de los aragoneses.
Y con independencia de su signo político eventual, es misión, función y objetivo del Gobierno de la Comunidad el favorecer tales inversiones y la implantación de empresas en el territorio regional, reforzando su tejido productivo, el empleo y la estructura social.
La relevancia para el interés general es, siempre y en cualquier caso, condicionante de la calificación de una actuación sujeta a control público por medio de la tramitación y aprobación de un PIGA.
Pero ese carácter condicionante del interés general no significa que un empresario particular, con un interés privado concurrente, entre en contradicción con el interés público o no pueda desarrollar una actividad cuya acometida, por su carácter, su magnitud o transcendencia material o económica, vaya a revertir en el interés de todos los ciudadanos, —en el interés público—, ni tampoco que su ejecución no quede subordinada, ni condicionada, a la normativa vigente en cada momento.

5. Vistas las irregularidades legales manifiestas de este desarrollo urbanístico, ¿tiene intención de trasladar el expediente a la fiscalía?
La pregunta ya ha quedado, asimismo, respondida al referir las diferencias de valoración jurídica en la calificación de los acuerdos declarados nulos por la sentencia y la condición de tales irregularidades de cuestiones propias de la interpretación y aplicación de una normativa administrativa compleja y diversa.

Zaragoza, a 26 de noviembre de 2024.