Boletín Oficial de las Cortes de Aragón

PRESIDENCIA DE LAS CORTES DE ARAGÓN

De conformidad con lo establecido en el artículo 87.2 del Reglamento de la Cámara, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes de Aragón del Dictamen elaborado por la Comisión Especial de Estudio sobre la normativa especial para pequeños municipios.

Zaragoza, 28 de enero de 2025.

Dictamen de la Comisión Especial de Estudio sobre
la normativa especial para pequeños municipios.

I. ANTECEDENTES

— ACUERDO DE CREACIÓN.
El pleno de las Cortes de Aragón de 29 de febrero y 1 de marzo de 2024 acordó crear una Comisión Especial de Estudio sobre la «Creación del estatuto jurídico del pequeño y mediano municipio de Aragón» (Boletín Oficial de las Cortes de Aragón n°:49, de 29 de febrero de 2024).
De acuerdo con el artículo 86.1 del Reglamento de la Cámara, el Pleno de las Cortes de Aragón, en sesión celebrada los días 29 de febrero y 1 de marzo de 2024, a iniciativa del G.P. Socialista, ha acordado la creación de una Comisión Especial de Estudio sobre la «Creación del estatuto jurídico del pequeño y mediano municipio de Aragón».
Dicha Comisión se creará en los siguientes términos:
1.La Comisión estará compuesta por un representante de cada Grupo y/o Agrupación parlamentaria, y su correspondiente suplente, y será asistida por los Servicios Jurídicos de la Cámara, adoptando los acuerdos mediante voto ponderado.
2. La Comisión elegirá de entre sus miembros un diputado que ejercerá la presidencia, reuniéndose por convocatoria de este o a solicitud de un grupo parlamentario.
3. Constituirá el objetivo de la misma la elaboración de un dictamen sobre las posibles modificaciones legislativas que profundicen en las motivaciones sobre las posibles reformas legislativas que flexibilicen la realidad jurídica a los pequeños y medianos municipios en Aragón.
4. La Comisión deberá culminar sus trabajos a los seis meses desde su constitución.

— DURACIÓN.
Se estableció la duración de los trabajos de esta comisión en 6 meses desde su constitución.
No obstante, la Mesa de las Cortes, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2024, acordó ampliar hasta el día 7 de febrero de 2025 el plazo del que dispone la Comisión especial para finalizar sus trabajos (Boletín Oficial de las Cortes de Aragón n°103, de 26 de noviembre de 2024).

— COMPOSICION DE LA COMISION.
Esta comisión está compuesta por un representante de cada Grupo Parlamentario y Agrupación Parlamentaria, y su correspondiente suplente, pudiendo contar con el asesoramiento de profesionales o técnicos en la materia, y será asistida por los servicios jurídicos de la Cámara, adoptando los acuerdos mediante voto ponderado.
De conformidad con el art. 66.2 del Reglamento de las Cortes de Aragón y con el acuerdo plenario, los Grupos Parlamentarios designaron a los siguientes diputados:
Por el G.P. Popular, la Sra. Allué de Baro.
Por el G.P. Socialista, el Sr. Villagrasa Villagrasa.
Por el G.P. Vox, el Sra. Rouco Laliena.
Por el G.P. Chunta Aragonesista, el Sr. Soro Domingo.
Por el G.P. Aragón Teruel Existe, el Sr. Moreno Latorre.
Por la A.P. Izquierda Unida (G.P. Mixto), el Sr. Sanz Remón.
Por la A.P. Partido Aragonés (G.P. Mixto), el Sr. Izquierdo Vicente.
Por la A.P. Podemos Aragón (G.P. Mixto), el Sr. Corrales Palacio.
La Comisión en su sesión constitutiva de 7 de mayo de 2024 eligió por unanimidad a Elena Allué de Baro como presidenta.
También se acordó en esta sesión que los asesores de los grupos y agrupaciones políticas pudieran asistir, así como sustituir a los miembros de la Comisión. En las sesiones privadas podrán participar con derecho al uso de la palabra, pero sin voto cuando no asista el titular.

— RÉGIMEN DE PUBLICIDAD DE LA COMISÓN.
En la sesión constitutiva se acordó que las comparecencias que se celebren lo sean carácter público y emitidas en streaming. Las sesiones de trabajo serán cerradas.

— PLAN DE TRABAJO.
La Comisión en la sesión de 27 de mayo elaboró un plan de trabajo. Se iniciaría con una serie de comparecencias de especialistas, para lo cual se solicitó a los miembros de la comisión la remisión de propuestas de posibles comparecientes.
Posteriormente, y teniendo en consideración la documentación recibida, así como las propuestas y análisis de los comparecientes, se elaboraría un dictamen.
Recibidas las propuestas de los grupos y agrupaciones políticas se acuerda la relación de comparecientes y las sesiones en las que se llevarían a cabo.
Las comparecencias llevadas a cabo fueron las siguientes:
Sesión de 2 de septiembre de 2024:
— D.ª Marina Sevilla Tello, Directora General de Administración Local del Gobierno de Aragón.
— D. Alberto Casañal Pina, Director General de Despoblación del Gobierno de Aragón.
Sesión de 20 de septiembre de 2024:
— D.ª Mónica Soler Navarro, alcaldesa de Argavieso y representante de la Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y Provincias (FAMCP).
— D. Francisco Díaz Latorre, representante de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
— D. José Luis Bermejo Latre, Profesor Titular de Derecho Administrativo.
Sesión de 4 de octubre de 2024:
— D. Luis Martínez Solano, Presidente de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL).
— D.ª Irene López Nerín, Vicesecretaria general de la Asociación Sindical de Secretarios-Interventores de Aragón.
Sesión de 8 de noviembre de 2024:
— D. Juan Antonio Sánchez Quero (Diputación Provincial de Zaragoza).
— D. Jorge Pueyo Moy (Diputación Provincial de Huesca).
— D. Miguel Ángel Colas Gracia (Diputación Provincial de Teruel).
Sesión de 22 de noviembre de 2024:
— D. Octavio Adolfo López Rodríguez, Consejero de Fomento, Vivienda, Logística y Cohesión Territorial.
— D. Ramón Salanova Alcalde, Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y Sociología (Ex-Director General de administración local de la DGA).
— D.ª Lucía Cofrades, Investigadora predoctoral en el área de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza.
Terminadas las comparecencias se solicitó por los miembros de la comisión la transcripción de todas ellas. De igual modo se encargó a los servicios jurídicos que aportasen el resumen de las comparecencias.
La presidenta de la comisión remitió un esquema del contenido del informe y se solicitó al letrado la elaboración de un borrador del mismo. A partir de dicho texto se acordó que los miembros de la comisión podrían presentar propuestas y enmiendas al texto para modificar su contenido. Recibidas las mismas se inició una nueva fase de trabajo (sesiones de 14, 20 y 28 de enero) en la que se estudiaron y debatieron las presentadas.
Fruto de este proceso se elaboró el borrador de Dictamen adjunto.

II. ACTUACIONES

1. COMPARECENCIAS (Se incluye un resumen de las comparecencias).

RESUMEN COMPARECENCIA DE DÑA. MARINA SEVILLA TELLO, DIRECTORA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL GOBIERNO DE ARAGÓN.
Sevilla Tello inició su intervención destacando la importancia de la lucha contra la despoblación. Reconoció los desafíos que enfrentan los pequeños municipios, especialmente en términos de la complejidad administrativa y la falta de recursos. Los principales puntos tratados fueron:
· Contexto: Destaca la importancia de la comisión y agradece la iniciativa de las Cortes.
· Problemática: Señala los desajustes que complican el funcionamiento de los pequeños municipios, constreñidos por la legislación básica estatal.
· Propuestas: Propone la creación de una ley simplificada, que desarrolle las competencias legislativas en materia de agrupaciones locales y simplifique la información a transmitir.
· Definición de pequeño municipio: Se abre el debate sobre la definición de "pequeño municipio" y los criterios a considerar.
· Régimen simplificado: Se plantea la necesidad de un régimen simplificado para municipios de menos de 1000 habitantes.
· Agrupaciones de municipios: Se destaca la importancia de las agrupaciones para el sostenimiento de puestos básicos.
· Competencias del Estado: Se plantea la necesidad de que el Estado facilite el funcionamiento del pequeño municipio.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. ALBERTO CASAÑAL PINA, DIRECTOR GENERAL DE DESPOBLACIÓN DEL GOBIERNO DE ARAGÓN.
Casañal Pina se centró en las líneas de trabajo de la Dirección General de Despoblación, enfatizando la necesidad de colaboración entre las diferentes instituciones y la importancia de las medidas a largo plazo. Anunció proyectos para desarrollar en los siguientes tres años y destaca las medidas que se están tomando para luchar contra la despoblación. Los puntos clave de la intervención fueron:
· Líneas de trabajo: Se presentan las líneas de trabajo de la Dirección General de Despoblación, incluyendo el desarrollo de la Ley de Dinamización del Medio Rural, la búsqueda de consensos y la transversalidad.
· Compromisos: Se anuncia la presentación de proyectos para desarrollar en los siguientes tres años.
· Medidas: Se informan las medidas que se están tomando para luchar contra la despoblación, incluyendo planes de carreteras, vivienda, eficiencia energética y rehabilitación de viviendas.
· Transversalidad: Se destaca la importancia de la colaboración con otras direcciones generales e instituciones.
· Congreso Internacional de Despoblación: Se anuncia la celebración del primer Congreso Internacional de Despoblación en Alcañiz.

RESUMEN COMPARECENCIA DE DÑA. MÓNICA SOLER NAVARRO, ALCALDESA DE ARGAVIESO Y REPRESENTANTE DE LA FEDERACIÓN ARAGÓNESA DE MUNICIPIOS, COMARCAS Y PROVINCIAS (FAMCP).
Presentó la situación de los pequeños municipios aragoneses. Explicó los desafíos de gobernar un municipio con escasos recursos, como es el caso de Argavieso, un pueblo de 120 habitantes en la comarca de Hoya de Huesca. Entre los puntos destacados:
· Desafíos fiscales y administrativos: Soler Navarro subrayó que, aunque los pequeños municipios pagan los mismos impuestos que las grandes ciudades, los costos de servicios públicos como el agua o la electricidad son mucho más elevados debido a la dispersión geográfica y menor densidad poblacional.
· Carga burocrática: Señaló que la carga administrativa es inmanejable para las pequeñas administraciones debido a la falta de personal capacitado, destacando que muchos funcionarios desempeñan múltiples funciones.
· Despoblación y falta de inversión: Argumentó que, a pesar de los estudios sobre despoblación realizados desde 2020, no se ha implementado ninguna medida eficaz para paliar el problema. La pérdida de población en los pequeños municipios amenaza la preservación del patrimonio cultural y natural.
· Solicitud de mejoras: Propuso la mejora de la financiación a nivel autonómico y nacional, subvenciones específicas para pequeños municipios y la descentralización de servicios administrativos para evitar el colapso en las ciudades más grandes. También solicitó la simplificación de los procesos administrativos para reducir la carga burocrática.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. FRANCISCO DÍAZ LATORRE, REPRESENTANTE DE LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEMP).
Subrayó la importancia de las diputaciones provinciales y comarcas para garantizar la prestación de servicios básicos en los municipios pequeños.
Díaz Latorre también planteó la necesidad de reformar la financiación local y reducir la burocracia en los procesos de contratación y subvenciones. Propuso un sistema simplificado de contabilidad para estos municipios y la creación de un estatuto básico nacional para los municipios de menor población.
Abordó los problemas más urgentes de los pequeños municipios aragoneses, desde la financiación inadecuada hasta la falta de personal cualificado, pasando por los retos demográficos de la despoblación y la creciente carga burocrática que enfrentan las administraciones locales.
Formuló propuestas concretas para mejorar la situación, incluyendo la necesidad de un apoyo más fuerte por parte de las diputaciones y el Gobierno central.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. JOSÉ LUIS BERMEJO LATRE, PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
Aportó una visión académica y jurídica sobre la problemática de los pequeños municipios.
Propuso las siguientes soluciones:
· Supramunicipalidad: Propone explotar la comarcalización como instrumento de gestión, potenciando el papel de las comarcas en la prestación de servicios y la coordinación de políticas a nivel supramunicipal.
· Intermunicipalidad: Plantea la necesidad de regular las mancomunidades y los consorcios locales para facilitar la cooperación entre municipios y la gestión conjunta de servicios.
· Inframunicipalidad: Considera necesario mejorar el estatuto de las entidades locales menores para dotarlas de mayor autonomía y capacidad de gestión.
Efectuó las siguientes reflexiones:
· Definición de pequeño municipio: Destaca la dificultad de definir con precisión qué es un "pequeño municipio" y propone considerar no solo la población, sino también otros factores como la densidad de población, el presupuesto, el índice de desarrollo territorial, etc.
· Necesidad de un régimen simplificado: Defiende la creación de un régimen jurídico simplificado para los pequeños municipios que adapte las exigencias legales a su realidad y facilite la gestión administrativa.
· Problemática del municipio menguante: Plantea la necesidad de abordar la problemática específica de los municipios con pérdida progresiva de población, que enfrentan desafíos adicionales en la prestación de servicios y la gestión de infraestructuras.
· Centralización de oficinas locales: Propone la centralización de algunas oficinas locales en las cabeceras de comarca para optimizar recursos y facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios.
· Doble inscripción padronal: Plantea la posibilidad de reconocer la realidad de la población flotante, que reside en un municipio, pero trabaja o tiene vínculos con otro, a través de la doble inscripción padronal.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. LUIS MARTÍNEZ SOLANO, PRESIDENTE DE SECRETARIOS, INTERVENTORES Y TESOREROS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (COSITAL).
Los puntos clave de la intervención fueron los siguientes:
· Definición de pequeño municipio: Se destaca la necesidad de una definición que refleje la realidad de Aragón, donde la mayoría de los municipios son pequeños.
· Agrupaciones secretariales y administrativas: Se señala la importancia de estas agrupaciones dado que las agrupaciones para sostenimiento en común de puestos reservados a funcionarios con habilitación nacional han supuesto hasta ahora la única vía en la que los municipios más pequeños de Aragón han visto cubiertas sus necesidades. Se advierte sobre la necesidad de limitar el número de entidades que las conforman y asegurar la dotación de personal administrativo.
· Colaboración entre administraciones: Se propone la creación de puestos de colaboración en diputaciones provinciales, comarcas y Gobierno de Aragón para asegurar la prestación de servicios.
· Simplificación administrativa: Se plantea la necesidad de adaptar las exigencias legales a la realidad de los pequeños municipios y simplificar la remisión de información, sin que ello se traduzca en una minoración de cumplimiento de la legalidad.
· Organización: Se propone la utilización de medios electrónicos y telemáticos para la celebración de sesiones de órganos colegiados locales que tengan el carácter de extraordinarias y urgentes o en supuestos de incapacidad temporal.
· Gestión económica: Se plantea la necesidad de minorar el número de subvenciones que se reciben y tramitan por parte de las entidades locales. Para ello es conveniente mejorar la financiación de los municipios. Asimismo, se plantea la concesión indirecta de subvenciones por parte de las entidades locales aragonesas a través del Gobierno de Aragón, diputaciones provinciales y comarcas, con libertad de adhesión y sin limitar la autonomía local.
· Personal: Se propone la creación de tribunales permanentes de selección, así como de bolsas de empleo temporal.
· Contratación: Se destaca la importancia de la contratación eficiente a través de sistemas que permita a los municipios una adhesión sencilla y conforme a sus necesidades. También se destaca la conveniencia de una mayor especialización del personal.
RESUMEN COMPARECENCIA DE DÑA. IRENE LÓPEZ NERÍN, VICESECRETARIA GENERAL DE LA ASOCIACIÓN SINDICAL DE SECRETARIOS-INTERVENTORES DE ARAGÓN.
Los puntos clave de la intervención fueron los siguientes:
· Definición de pequeño municipio: Se propone una definición que considere municipios de menos de 1000 habitantes y se plantea la posibilidad de añadir criterios como la densidad de población, los recursos del ayuntamiento y el índice sintético de desarrollo territorial.
· Problemática de los pequeños municipios: Se señala que la administración electrónica y el aumento de la burocracia han empeorado la situación en los últimos años.
· Soluciones: Se propone reforzar el papel de las secretarías-intervenciones, dotarlas de mayor independencia y apoyo, y reforzar la estructura administrativa.
· Financiación: Se propone reducir la dependencia de las subvenciones finalistas, facilitar el uso de los bienes comunales, tener en cuenta la población estacional, levantar la prohibición del uso de los remanentes y permitir el sistema de contabilidad básica.
· Personal: Se propone delegar la selección de personal en entidades supramunicipales y crear bolsas de empleo para puestos básicos.
· Urbanismo: Se plantea la necesidad de simplificar los planes generales de ordenación urbana y buscar soluciones para las viviendas abandonadas.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. JUAN ANTONIO SÁNCHEZ QUERO (DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ZARAGOZA).
Inició su intervención agradeciendo la invitación a la Comisión y aclarando que su participación es a título personal, ya que el documento que presenta no ha sido debatido ni aprobado por la institución. Se puede destacar lo siguiente:
· El gobierno local como pilar del Estado: Sánchez Quero enfatiza que el gobierno local no es una mera concesión del Estado o las Comunidades Autónomas, sino un pilar fundamental del Estado, con legitimidad constitucional y democrática.
· Antecedentes del Estatuto: Menciona los antecedentes del Estatuto básico para pequeños municipios, que ya se planteaba en 2009 y que fue anunciado por el gobierno central en 2020, con objetivos como fijar población, mantener la calidad democrática y garantizar las condiciones de vida en el medio rural.
· Insuficiencia del marco jurídico actual: Critica la falta de un marco jurídico y financiero adecuado para las entidades locales, especialmente para los municipios pequeños, que les permita desarrollar sus funciones de manera eficaz.
· Definición de "pequeño municipio": Plantea la necesidad de definir con precisión qué se considera un pequeño municipio en Aragón, ya que la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) establece un límite de 5.000 habitantes que no se ajusta a la realidad aragonesa, donde la mayoría de los municipios tienen menos de 1.000 habitantes. Propone que el Estatuto se aplique a municipios de menos de 250 habitantes (considerados pequeños) y a los de menos de 1.000 habitantes (considerados medianos).
· Reforma de la LBRL: Considera necesaria una reforma de la LBRL y otras leyes estatales para adaptarlas a las necesidades de los pequeños municipios, incluyendo la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la Ley de Contratos del Sector Público y la Ley General de Subvenciones. También ve necesaria la reforma de la Ley de Administración Local de Aragón (LALA).
· Medidas para el Estatuto: Propone una serie de medidas para el Estatuto, entre las que destacan:
— Simplificar la organización municipal.
— Redefinir las competencias municipales.
— Dispensar de la obligación de prestar ciertos servicios mínimos.
— Simplificar el procedimiento administrativo.
— Eximir de la elaboración de planes normativos, de contratación y de subvenciones.
— Simplificar la gestión presupuestaria, de personal y la habilitación nacional.
— Implantar un régimen especial en materia de contratos públicos.
— Modificar el régimen de incompatibilidades.
— Establecer una financiación suficiente con criterios objetivos.
— Potenciar la administración electrónica.
· Papel de las comarcas: Plantea la necesidad de repensar el papel de las comarcas y su financiación, buscando un reequilibrio presupuestario territorial y una mayor coherencia en la organización competencial entre provincias y comarcas.
· Colaboración interadministrativa: Destaca la importancia de la colaboración entre las distintas administraciones para apoyar a los municipios.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. JORGE PUEYO MOY (DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE HUESCA).
Ofreció una perspectiva jurídica y técnica sobre la problemática de los pequeños municipios. Se puede destacar de su intervención lo siguiente:
· Definición de "pequeño municipio": Coincide en la necesidad de una definición legal clara y propone un umbral de 5.000 habitantes, basándose en la normativa de funcionarios con habilitación nacional. No obstante, considera que este umbral no debe ser único y que se deben diferenciar distintos umbrales para la prestación de determinados servicios.
· "Lente rural" en la normativa: Introduce el concepto de "lente rural", que implica que cualquier decisión estratégica, normativa o planificadora debe tener en cuenta la realidad del pequeño municipio y sus posibles efectos. Propone la obligación de elaborar un informe que analice las consecuencias de las normas para el pequeño municipio y la participación de las diputaciones en la elaboración de las mismas.
· Simplificación administrativa: Señala la necesidad de simplificar la normativa en materia de subvenciones, contratación, administración electrónica y protección de datos, adaptándola a la realidad de los pequeños municipios.
· Asistencia técnica: Destaca la importancia de la asistencia técnica por parte de las diputaciones y comarcas, teniendo en cuenta la economía de escala.
· Delegación de competencias: Propone la posibilidad de delegar competencias de los ayuntamientos en las diputaciones, como ocurre en Extremadura, para facilitar la gestión de determinados proyectos.
· Agrupaciones secretariales: Reconoce la importancia de las agrupaciones secretariales, pero señala que la realidad es que los ayuntamientos prefieren tener su propio secretario. Propone regular las agrupaciones de personal laboral para cubrir otras necesidades de los municipios.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. MIGUEL ÁNGEL COLAS GRACIA (DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE TERUEL).
Describió las funciones y servicios que presta la DPT a los municipios de la provincia, haciendo hincapié en la asistencia jurídica, económica e informática. Los puntos clave de su intervención fueron:
· Pequeños municipios en Teruel: Señala que la totalidad de los municipios de la provincia de Teruel, con la excepción de la capital, son pequeños municipios. Propone un intervalo de entre 1.000 y 500 habitantes para definir "municipio mediano" y menos de 500 habitantes para "municipio pequeño".
· Servicios de la DPT: Describe los servicios que presta la DPT, incluyendo:

— Asesoramiento jurídico y económico.
— Elaboración de modelos de expedientes, ordenanzas y pliegos.
— Asistencia en procesos de selección y mesas de contratación.
— Sustituciones en funciones de secretaría e intervención.
— Asesoramiento económico-financiero.
— Asistencia informática.
— Asistencia en la gestión del padrón municipal.
— Formación continua para secretarios, interventores, técnicos municipales y miembros electos.

· Atención personalizada: Destaca la atención personalizada que ofrece la DPT a los municipios, a través de diferentes canales como teléfono, email y la plataforma Gestiona.
· Problemática de la interinidad: Menciona la problemática de la alta tasa de interinidad en los puestos de secretaría e intervención, que dificulta la continuidad en la gestión municipal.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. OCTAVIO ADOLFO LÓPEZ RODRÍGUEZ, CONSEJERO DE FOMENTO, VIVIENDA, LOGÍSTICA Y COHESIÓN TERRITORIAL.
Los puntos clave de la intervención del consejero fueron los siguientes:
· Contexto: Reconoce la importancia de la comisión y agradece la iniciativa de las Cortes.
· Problemática: Señala los desajustes que complican el funcionamiento de los pequeños municipios, constreñidos por la legislación básica estatal.
· Propuestas: Propone la creación de una ley simplificada, que desarrolle las competencias legislativas en materia de agrupaciones locales y simplifique la información a transmitir.
· Definición de pequeño municipio: Se abre el debate sobre la definición de "pequeño municipio" y los criterios a considerar.
· Régimen simplificado: Se plantea la necesidad de un régimen simplificado para municipios de menos de 1000 habitantes.
· Agrupaciones de municipios: Se destaca la importancia de las agrupaciones para el sostenimiento de puestos básicos.
· Competencias del Estado: Se plantea la necesidad de que el Estado facilite el funcionamiento del pequeño municipio.
· Líneas de trabajo: Se proponen ocho líneas de trabajo, incluyendo la regulación de agrupaciones locales, la simplificación del suministro de información, el refuerzo de la asistencia técnica, la simplificación administrativa, la simplificación de la organización complementaria, el uso de recursos públicos y bienes comunales, la regulación del régimen de incompatibilidades, y la identificación de reformas necesarias por parte del Estado.
· Compromiso del Gobierno: Se expresa el compromiso del Gobierno de Aragón de impulsar una reforma legislativa que favorezca un régimen simplificado de funcionamiento para los pequeños municipios.
· Colaboración y consenso: Se destaca la importancia de la colaboración y el consenso entre las diferentes administraciones públicas para la creación de una ley útil y pionera para el conjunto del Estado.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D. RAMÓN SALANOVA ALCALDE, LICENCIADO EN DERECHO Y EN CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA.
Los puntos clave de la intervención fueron los siguientes:
· Objeto del Estatuto: Se plantea la necesidad de definir con precisión qué son los municipios pequeños y medianos, y a quiénes va a afectar el Estatuto.
· Estructura local de Aragón: Se describe la estructura local de Aragón, con sus 731 municipios, de los cuales solo 23 superan los 5.000 habitantes.
· Despoblación: Se destaca la problemática de la despoblación y el envejecimiento en los pequeños municipios.
· Legislación estatal y autonómica: Se analiza la legislación estatal y autonómica en materia de régimen local, y se plantean las dificultades para la creación de un Estatuto que simplifique la gestión de los pequeños municipios sin vulnerar la legislación básica.
· Contenido del Estatuto: Se propone que el Estatuto se centre en la simplificación de la organización, funcionamiento, competencias y potestades de los pequeños municipios, sin caer en la tentación de fijar líneas de actuación o buenos deseos.
· Fórmulas de asistencia: Se mencionan las fórmulas de asistencia existentes en la legislación vigente, como la exención de obligaciones, los convenios de cooperación, la delegación de competencias y las encomiendas de gestión.
· Reorganización del territorio: Se plantea la necesidad de reorganizar el territorio, gestionar las normas existentes, explicarlas a los afectados e implicar a todos los niveles de administración pública.
· Fusión de municipios: Se descarta la fusión de municipios por razones políticas, pero se plantea la posibilidad de regular por ley autonómica los entes de ámbito territorial inferior al municipio.
· Robustecer el sistema de apoyo: Se propone robustecer el sistema de apoyo a los pequeños municipios en todos los aspectos de su gestión, incluyendo la revisión del mapa de agrupaciones secretariales, la mejora de la dotación económica, la coordinación de programas de ayudas y la potenciación del papel de las comarcas.

RESUMEN COMPARECENCIA DE D.ª LUCÍA COFRADES, INVESTIGADORA PREDOCTORAL EN EL ÁREA DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA.
Los puntos clave de la intervención fueron los siguientes:
· Principio de diferenciación: Se defiende la necesidad de profundizar en la idea de diferenciación territorial, en particular en la diversificación del régimen municipal.
· Legislación comparada: Se analizan ejemplos de diferenciación en la legislación de Italia y Francia.
· Principio de diferenciación en España: Se describe la incorporación del principio de diferenciación en la legislación española, tanto a nivel autonómico como estatal.
· Reforma de la legislación estatal: Se plantea la necesidad de una reforma de la legislación estatal para una auténtica diversificación del régimen local.
· Propuestas para Aragón: Se propone que Aragón incorpore expresamente el principio de diferenciación en su legislación autonómica de régimen local, y que se proceda a desarrollar su significado.
· Revisión de la legislación autonómica: Se propone una revisión exhaustiva de la legislación autonómica con incidencia sobre las entidades locales, desde la óptica del principio de diferenciación.
· Escala de pequeñez: Se propone la creación de una escala de pequeñez que tenga en cuenta no solo la población, sino también otros parámetros como el presupuesto, la proximidad a cabeceras de comarca o la población flotante.
· Sistemas de gestión colaborativa: Se analizan los sistemas de gestión colaborativa introducidos por la reforma de 2023, como una fórmula potestativa para la gestión de servicios municipales.
· Refuerzo de la posición de los gobiernos locales intermedios: Se defiende la necesidad de reforzar la posición institucional de los gobiernos locales intermedios, como las comarcas y las diputaciones provinciales.
El conjunto de comparecientes en la primera fase de estudio aportó una amplia y plural visión sobre la materia.
La Comisión Especial quiere agradecer a todos los expertos que han aportado su análisis. El trabajo de esta Comisión es deudor de las consideraciones de todos ellos.
A la vista de estos testimonios y estudiada la documentación recibida, la Comisión Especial de Estudio acordó elevar al Pleno de la Cámara las siguientes

CONCLUSIONES GENERALES Y PROPUESTAS.

DIAGNOSTICO DE LA SITUACIÓN Y PROBLEMÁTICA.
Los municipios de baja población cuentan con escasos medios, tanto personales como económicos, y no pueden desempeñar de forma satisfactoria sus competencias y obligaciones tal como se constató en las comparecencias de expertos en la Comisión de estudio del Estatuto de Pequeños Municipios. A esta problemática se une el grave problema de la despoblación, el envejecimiento y la baja densidad de población.
En Aragón esta problemática es especialmente grave ya que 707 de los 731 municipios existentes cuentan con menos de 5.000 habitantes. Si profundizamos en estas cifras la realidad es todavía más preocupante, ya que 614 municipios no alcanzan los 1.000 habitantes.
A gran parte de los municipios más pequeños de Aragón les resulta muy difícil, cuando no imposible, prestar incluso las competencias básicas exigidas por la normativa vigente (art 31 LBRL) para los municipios de menos de 5.000 habitantes (alumbrado público, cementerio, recogida residual, limpieza viaria, abastecimiento agua potable, alcantarillado, acceso núcleos de población y pavimentación de las vías públicas).
El mayor problema se plantea en los municipios más pequeños, incluso por debajo de 250 habitantes, en los que la viabilidad está cuestionada y para los que se resulta imprescindible la asistencia directa externa.
Hay un amplio consenso en la doctrina en la necesidad de una regulación jurídica especial para los pequeños municipios. Como resumen sirvan las palabras de Almeida Cerreda “la uniformidad del régimen local español, en sus vertientes normativas y monetarias, contribuye, de modo decisivo, a la asfixia de los municipios de dimensiones más reducidas. Sus escasos recursos humanos, económicos y materiales y las complicadas reglas de gestión de estos les impiden llevar a cabo una eficiente prestación de calidad de los servicios públicos esenciales para su población. Dicho de otro modo, el marco jurídico-económico existente determina que estos entes carezcan de la capacidad administrativa y financiera suficiente para ejercer sus funciones y realizar las actividades que les impone la legislación de régimen local, básica y de desarrollo, y la legislación sectorial”.

ESTADO DE LA CUESTION: INICIATIVAS DE APROBAR UNA NORMATIVA ESPECIAL PARA PEQUEÑOS MUNICIPIOS.
La iniciativa de aprobar un Estatuto de Pequeños Municipios a nivel estatal se recogió en el Plan Normativo del Gobierno de España de 2020 (aprobado por Consejo de Ministros de 8 sept 2020) mediante la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) con la finalidad de establecer un Estatuto Básico de Pequeños Municipios para conseguir fijar la población al territorio y garantizar las condiciones de vida de los ciudadanos con independencia del territorio en el que residan, a través de la prestación de unos servicios públicos de calidad. Esta iniciativa normativa se sustentó en la VI Conferencia de Presidentes de Comunidades Autónomas de 17/1/2017 que impulsó la definición de una estrategia nacional frente a la despoblación y los problemas demográficos que estuvo en el origen del nombramiento de un Comisionado del Gobierno frente al Reto Demográfico que elaboró unas Directrices Generales para esta estrategia.
Posteriormente en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (aprobado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en 2021) se incluye la referencia al Estatuto Básico de los Pequeños Municipios en el Eje 10 indicando que debía redactarse por parte de los Ministerios de Política Territorial y Función Pública y el Ministerio de Transición. La Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico (29/3/2019) establece como objetivos transversales el asegurar una apropiada prestación de servicios básicos a toda la población adaptada a las características de estos municipios.
Esta iniciativa legislativa también fue estudiada y defendida por la Federación Española de Municipios y Provincias que creó un grupo de trabajo que trabajó en el tema.
Estas iniciativas no han tenido, por el momento, traducción legislativa. En el Plan Anual Normativo de 2022 se incluyó el objetivo de aprobar una ley de régimen de organización de los municipios de menor oblación o en riesgo de despoblación mediante la reforma de la LBRL. Este objetivo no volvió a incluirse en los Planes Anuales Normativos de 2023 y 2024.
La normativa aragonesa establece que los municipios con población inferior a 1.000 habitantes podrán acogerse a un régimen simplificado de funcionamiento (art. 58 Ley7/1999, de Administración local de Aragón), pero este mandato no se ha desarrollado (salvo en materia urbanística). Reglamento de desarrollo parcial de la ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística e materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios)
El carácter bifronte del régimen local hace necesario considerar tanto el ámbito legislativo nacional como el autonómico a la hora de regular este Estatuto de Pequeños Municipios.
La legislación estatal permite a las CCAA establecer regímenes especiales para municipios pequeños. El art. 30 LBRL establece que “las leyes sobre régimen local de las CCAA podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes”

Uno de los criterios que debería perseguirse en estas propuestas es racionalizar el gasto público y la búsqueda de la eficiencia presupuestaria garantizando un servicio público de calidad.
Al final de este dictamen analizaremos las posibles vías normativas para poner en ejecución las iniciativas que se proponen.

CRITERIOS GENERALES.
Hay un consenso bastante generalizado en que la reordenación de mapa municipal suprimiendo mediante fusión los municipios de muy pequeño tamaño -como aconseja una parte importante de la doctrina- resulta políticamente muy difícil.
En consecuencia, las opciones que se abren para hacer frente a la difícil situación existente pasan esencialmente por actuar siguiendo los principios siguientes:
— Reconocimiento de los pequeños municipios por su papel en la lucha contra la despoblación.
— Reforzar el papel asistencial de las comarcas y diputaciones provinciales.
— Simplificar la contratación pública y el régimen de tramitación de subvenciones sin que ello menoscabe el control y rendición de cuentas respecto a los recursos públicos.
— Eliminar, dentro de lo posible, la carga burocrática e implementar la administración electrónica garantizando siempre y en todo caso que aquellos administrados que así lo consideren puedan hacer uso de la administración presencial.
— Simplificar la contabilidad municipal.
— Garantizar la suficiencia financiera.
— Resolver el grave déficit de personal.
— Compensar la labor que realizan por el aprovechamiento y defensa del territorio.

DEFINICIÓN DE PEQUEÑO MUNICIPIO.
No es una dificultad menor definir el pequeño municipio.
Las dos iniciativas nacionales relacionadas con la creación del Estatuto del Pequeño Municipio mencionadas no definieron los “Pequeños Municipios”.
El art. 13 LBRL fija en 5.000 habitantes la cifra mínima para la creación de nuevos municipios. Este mismo umbral se ha utilizado de gran parte de la normativa española y, en especial, en regulaciones de la hacienda local, desarrollo sostenible de medio rural, contratación pública, contabilidad local, control interno y habilitación de funcionarios de carácter nacional.
Parte de la doctrina ha considerado esta misma cifra para establecer el umbral de viabilidad de los municipios.
Este criterio poblacional ha sido complementado en algunas ocasiones con otros criterios; especialmente el económico. La normativa española vigente en materia contable establece la horquilla de 300.000 a 3 millones de euros en el presupuesto como criterio adicional al de los 5.000 habitantes Orden HAP/1782/2013, de 20 de septiembre (regla 1.a), por la que se aprueba la instrucción del modelo simplificado de contabilidad local y se modifica la instrucción del modelo básico de contabilidad local. .
No hay una definición unificada. Para la normativa aragonesa se ha utilizado el umbral de 1.000 habitantes (art 58 LALA) Artículo 58. Régimen simplificado. Los municipios de población inferior a 1.000 habitantes podrán acogerse a un régimen simplificado de funcionamiento, que se ajustará a los siguientes principios: a) La organización complementaria responderá a criterios de sencillez y participación ciudadana. b) La Diputación General de Aragón elaborará un Reglamento Orgánico tipo de carácter supletorio. c) Modelos-tipos de actas, acuerdos, ordenanzas, plantillas y otros documentos municipales. d) Asistencia técnica y administrativa por otras Administraciones. e) Fomento de las agrupaciones secretariales y de otro personal. f) Un régimen presupuestario y contable simplificado. . En el ámbito electoral (art 179 LOREG) se han utilizado otros umbrales para los concejos abiertos).
Hay posiciones doctrinales que abogan por establecer un umbral común que defina los pequeños municipios.
No cabe duda de que para Aragón un umbral alto (5.000 es el más habitual) sería de poca utilidad, dado el elevadísimo número de municipios que entrarían. Pasaría a ser el régimen común y sería difícil defender todas las medidas aquí propuestas para los municipios del tramo alto de población (1.000 a 5.000 habitantes). Incluso a escala estatal el número de municipios en España por debajo de 5.000 habitantes es muy elevado (6.815 municipios de un total de 8.131).
La cifra de 1.000 habitantes, ya establecido en nuestra normativa autonómica podría ser la cifra a mantener en la futura normativa de pequeños municipios.
Este criterio podría complementarse con el de establecer mecanismos especiales de apoyo externo para municipios de menos de 250 habitantes, dada la imposibilidad de ejercer sus competencias legales por sí mismos.
Otra opción complementaria sería considerar también otros criterios como ingresos corrientes, rango de asentamiento, disponibilidad de recursos o dispersión….
Rebajando el umbral a 1.000 habitantes y creando una categoría especial para los de menos de 250 habitantes, que más adelante expondremos, puede no ser necesario añadir nuevos criterios.
De establecer alguno, probablemente el más interesante es el económico. Si se opta por él convendría que la cifra a determinar se considere en un periodo de varios ejercicios para evitar que algún ingreso extraordinario desvirtúe la selección de los municipios a incluir.
El criterio de 1.000 habitantes se utiliza en la LBRL para fijar la obligación de las diputaciones provinciales de garantizar los servicios de secretaria e intervención (art.36) o para determinar el régimen de dedicación de los concejales (art.75 bis). En el derecho comparado también encontramos referencias a un umbral mínimo similar, como en Italia. Como referencia histórica cabe mencionar que la Constitución de Cádiz (art.310) lo fijó como umbral para establecer ayuntamientos.

PROPUESTAS.
1) AGRUPACIONES SECRETARIALES Y ADMINISTRATIVAS.
Se debería diseñar una estructura que resulte sostenible, con un apoyo administrativo básico supramunicipal dotado de personal idóneo, facilitando la labor de los ayuntamientos que no cuentan con los recursos suficientes.
Convendría también evitar la concentración de funciones de los secretarios interventores (ejercen además de auxiliares, conserjes...).
Las diputaciones provinciales deben cumplir la normativa vigente (art. 36.1.b LBRL) que establece que “deben garantizar en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaria e intervención.
Para ello pueden utilizarse diversas vías:
— Financiación de estos servicios a los pequeños municipios para que los desarrollen.
— Contratación directa por parte de las diputaciones de este personal (que puede ocuparse de diversos municipios). Esta vía tiene muchas ventajas operativas y además facilitaría la captación de personal que ahora no consigue ser atraído por las convocatorias de los pequeños municipios.
&Las agrupaciones secretariales están ya permitidas en la normativa vigente (art. 9 RD 128/2018), que remite a una regulación detallada autonómica, pero hace falta impulsarlas.
Debe garantizarse también la viabilidad de estas agrupaciones por lo que deben contar con suficiente personal administrativo de apoyo y evitar un número excesivo de municipios.

2) SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA.
La normativa aragonesa (art 58 LALA) ya dispone que “los municipios con población inferior a 1.000 habitantes podrán acogerse a un régimen simplificado de funcionamiento“, pero no se ha puesto en marcha esta opción salvo en materia urbanística Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marco, urbanística en materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios..
Para ello habría que atender a la simplificación procedimental, en materias de contratación, urbanismo servicios sociales... para adecuarla a la realidad del pequeño municipio. Se debería utilizar, siempre que sea posible, el mecanismo de Declaración responsable.
Hay también que abordar las cuestiones relativas a la tutela, duplicidades, plantillas compartidas...
Igualmente se podría utilizar el art 96 ley 39/2015 que prevé la tramitación simplificada de los procedimientos administrativos
Se debe considerar el sobreesfuerzo del suministro de información requerida, garantizando la interconexión de las plataformas de suministro y recepción de la información.
Sería también conveniente exonerarles en la normativa sectorial de determinados instrumentos de planificación, tales como el plan normativo anual o el plan de contratación.
En el ámbito presupuestario se deberían utilizar modelos abreviados de presupuestos (no exigiendo, por ejemplo, el presupuesto por programas) Opción ya prevista Enel art.167.5 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales)
En la contratación pública podría estudiarse ampliar los umbrales para optar por contratos menores, alzar los límites para recurrir al procedimiento abierto simplificado sumario y aligerar las cargas burocráticas, como exigir el responsable del contrato.
Sería también conveniente hacer un seguimiento posterior a la norma que se cree para los pequeños municipios para evitar que futuras normas sectoriales no consideren estos criterios.
Algunas entidadesFEMP. “Grupo para el estudio de una normativa especial- Estatuto de los municipios de menor población par los municipios de hasta 5.000 habitantes/residentes” punto E. proponen adaptar las encomiendas de gestión en favor de las diputaciones provinciales, y en su caso también las comarcas, para poder ser utilizadas por estos pequeños municipios.
Del mismo modo debe perseguirse la mayor eficiencia administrativa evitando duplicidades y garantizando la simplificación administrativa de cara a los ciudadanos.

3) ORGANIZACIÓN.
Medidas a incluir en este ámbito en la futura ley de pequeños municipios (PM):
Concejos abiertos.
— Flexibilizar la obtención de quorum en estas instituciones y permitir asistencia telemática.
— Volver al criterio de permitir elegir en los concejos abiertos entre el régimen abierto o con ayuntamiento ya que la toma de decisiones está resultando muy complicada.
En el conjunto de pequeños municipios.
— Se debería llevar a cabo una simplificación de los órganos
— También convendría permitir la asistencia a sesiones plenarias y de órganos colegiados por videoconferencia por causa justificada, ampliando los supuestos actuales.
— Sería conveniente utilizar la delegación de competencias (urbanísticas, acción social, turismo ...) en favor de la DGA, diputaciones provinciales o comarcas.
— Se debería de igual modo simplificar la agrupación y disolución de municipios, permutas, mutaciones, etc.
— La organización podría simplificarse restringiéndose a alcalde, teniente de alcalde y pleno.
— La comisión especial de cuentas podría ser un órgano facultativo y no obligatorio como ahora (Art.20.1.e. LBRL).
4) GESTIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA.
Sería conveniente la simplificación de la contabilidad. Se debe valorar la implantación de un único sistema de contabilidad local en todos los municipios. Para los contratos debe permitir la relación con la Plataforma de Contratos del Estado y el Tribunal de Cuentas.
Hay ya una base jurídica para la contabilidad simplificada (Orden EHA Orden HAP/1782/2013 Instrucciones del modelo simplificado de contabilidad local).
Deben facilitarse las modificaciones de crédito.
Convendría replantear el procedimiento de gestión de las pequeñas subvenciones que reciben los pequeños municipios al existir una descompensación entre la carga de su tramitación y la ayuda recibida.
Sería bueno poner en marcha algunas de las medidas ya previstas en el Plan Localidad de Aragón 2008-2011, tales como:
— Dotar a las comarcas de expertos en el área económica que puedan prestar asesoramiento a los municipios en las actividades de gestión económica y financiera.
— Apoyo (comarcal o de las diputaciones provinciales) para elaborar pliegos de contratación.
— Incrementar el apoyo para la elaboración de inventarios de bienes y derechos que estén correlacionados con el sistema contable y establecer mecanismos que permitan su actualización.
— Apoyo informático para la gestión electrónica de los expedientes e interconexión entre contabilidad, padrón y hacienda para evitar trabajos duplicados.

5) FINANCIACION Y USO DE RECURSOS PROPIOS.
Deben establecerse mejoras en el régimen de compensaciones económicas.
Convendría realizar cambios en el régimen de incompatibilidades que no impidan la contratación de servicios de cargos públicos en pequeños municipios bastando su abstención en los procesos de contratación. Podría aplicarse en casos de contratos menores y en pequeños municipios como se propuso en el anteproyecto de ley reguladora del Patrimonio, el Servicio Público y la Contratación Local de 2010 Interpretando la normativa estatal de incompatibilidades (ley 53/1984) y de los cargos electivos (LOREG). En Navarra han utilizado un mecanismo similar incorporándolo a su ley de administración local. Ley foral 6/1990, de 2 de julio, de la administración local de Navarra. Artículo 225: “En las entidades locales de Navarra cuya población sea inferior a 2.000 habitantes, en aquellos procedimientos de contratación en los que los únicos trámites exigibles sean la previa reserva de crédito, conforme a la legislación presupuestaria aplicable y la presentación de la correspondiente factura, la existencia de incompatibilidad en los cargos electivos locales determinará únicamente la concurrencia de una causa de abstención”. Debe garantizarse en todo momento la transparencia en la gestión de los recursos públicos.
Sugerimos el establecimiento de posibles Líneas de Ayudas específicas para pequeños municipios (pequeñas mejoras en los propios ayuntamientos...).
El sistema actual de financiación local de pequeños municipios, a través especialmente del Fondo Aragonés de Financiación Municipal, no contiene una prima para pequeños municipios. Considerando su especial situación deberían recibir una ayuda suplementaria.
En el caso de las Diputaciones Provinciales debería aprobarse al inicio del año las subvenciones y los planes de cooperación, con la aplicación a cada municipio, con objeto de permitirles programar sus actuaciones.
Las entidades locales menores deberían tener la misma consideración que los ayuntamientos en las convocatorias de subvenciones del Gobierno de Aragón, Diputaciones Provinciales y Comarcas. Cabría también solicitar al Estado modificar la normativa que suprimió su personalidad jurídica.
Además, las entidades locales menores deberían poder solicitar subvenciones con independencia de su ayuntamiento principal, sin que esto suponga un menoscabo en el acceso a subvenciones por parte de los Ayuntamientos del que dependan.
Del mismo modo sería conveniente evitar la atomización de convocatorias de subvenciones e incrementar las subvenciones incondicionadas a los pequeños municipios, así como limitar a los casos urgentes la adjudicación de subvenciones por orden de prelación en la presentación -reservando un cupo para los pequeños municipios fuera de este criterio-.
También se debería aumentar el límite del pago anticipado del importe total de las subvenciones establecido en la Ley de Subvenciones de Aragón para poder alcanzar el cien por cien en el caso de los pequeños municipios.
Proponemos también que las ayudas a los pequeños municipios permitan, respetando los límites legales, compensar económicamente los gastos, dietas o retribuciones por dedicación parcial de los alcaldes o ediles en el ejercicio de su actividad pública.

6) PERSONAL.
Existe un grave problema de personal en los PM aragoneses: hay dificultades para cubrir las plazas en municipios pequeños, hay una grave escasez de habilitados nacionales y, recientemente, la situación se ha agravado por el límite temporal marcado por la Unión Europea a las interinidades.
Las agrupaciones locales para el sostenimiento de puestos de trabajo básicos deben ser fomentadas y reguladas en la futura ley autonómica de pequeños municipios.
Otras medidas a impulsar:
— Selección centralizada del empleo público si así lo deciden los municipios,
— Medidas para lograr la retención del personal a través de una adecuada valoración de los puestos de trabajo y retribución mínima,
— Creación de bolsas de personal provinciales o comarcales,
— Establecer tribunales permanentes en las diputaciones provinciales.
Se deberían crear una o varias unidades administrativas supramunicipales en las comarcas o en las diputaciones provinciales que cuenten con una estructura de personal mínima (un habilitado, un arquitecto/a o ingeniero/a, informático).
Hay que facilitar y fomentar el teletrabajo y la formación de los empleados públicos en simplificación administrativa.
Hay un problema difícil de solventar mediante la normativa aragonesa: los funcionarios de administración local con habilitación nacional cuya competencia es del Estado. La ausencia de convocatorias suficientes provoca una alta cota de interinidad.
El aumento de convocatorias que se desarrollan actualmente por el Estado no es suficiente para el gran déficit existente.
De no solucionarse rápidamente este problema cabría buscar una vía jurídica negociada con el Estado para que Aragón pueda colaborar en tareas de apoyo en los procesos de oposiciones para habilitados nacionales tales como la deslocalización de exámenes, la selección de tribunales y otras.
Cabe también estudiar la posibilidad de crear una 4.ª categoría de habilitados para los pequeños municipios (requeriría modificar el art.92 LBRL).
Respecto al personal interino cabría fomentar bolsas de interinos autonómicas y locales destinados a municipios de difícil cobertura. La DGA y, en su caso, las diputaciones provinciales podrían tener un papel activo en esta medida.
El registro de personal y la Relación de Puestos de Trabajo podrían dejar de ser obligatorios.

7) CONTRATACIÓN.
Se debería facilitar la contratación por parte de las entidades locales supramunicipales en expedientes complejos.
También debería contar los pequeños municipios con un régimen flexible de gastos recurrentes de escasa cuantía que no impida la contratación con el mismo proveedor.
Ya hay singularidades en la legislación de contratación administrativa (Disposición Adicional 2.ª3,6 y Disposición Ad. 3.ª,4,7 LCSP), pero cabe solicitar su ampliación.
Se debería configurar el procedimiento abierto simplificado sumario como una alternativa al contrato menor, simplificando la tramitación del procedimiento abierto.
Proponemos también impulsar el uso por parte de los pequeños municipios de la Central General de Compras de Aragón, ya existente, para facilitarles la contratación de obras, suministros o servicios.
Se debe evitar la recepción de materiales de las obras por parte del secretario sin la asistencia de técnico cualificado.

8) SERVICIOS Y CALIDAD DE VIDA.
Convendría poner a disposición viviendas para los profesionales del sector público (maestro/a, médico/a, ...)
Hay que mejorar la asistencia a municipios en materia de administración electrónica, protección de datos, asistencia urbanística, etc.
Sería conveniente promover el papel de las comarcas en la prestación de servicios a los ciudadanos.
Otras competencias para las que deberían recibir asistencia los pequeños municipios:
— Asistencia jurídica en casos complejos como elaboración de ordenanzas, plantillas, licencias de grandes empresas, etc.
— Planes específicos para la implementación gratuita de mecanismos digitales.
— Cartas de servicios municipales.
— Protección de datos personales e Instrucciones de acoso laboral.
— Administración electrónica, seguridad de la información y transparencia.

9) MECANISMOS DE APOYO ESPECIALES PARA LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 250 HABITANTES (MICROMUNICIPIOS).
Los municipios más pequeños, como los de menos de 250 habitantes, son de muy difícil viabilidad organizativa y económica.
La experiencia política ha sido muy negativa respecto a los intentos de reducir el mapa municipal mediante mecanismos como la agregación o fusión. En otros países ha habido experiencias que han salido adelante, utilizando vías jurídicas y/o de incentivación económica.
Podrían ponerse en marcha mecanismos de apoyo para impedir que el pequeño tamaño de muchos municipios se convierta en un perjuicio para sus habitantes, al no poder estos ayuntamientos gestionar las competencias mínimas que exige la normativa vigente.
Tengamos en cuenta que la inactividad por incapacidad material y técnica puede dificultar que estos municipios tengan acceso a determinados servicios y programas.
En estos micromunicipios debería establecerse una presunción de dificultad de gestión de los servicios obligatorios, lo que supondría la aceptación por parte de la comunidad autónoma de Aragón de la exención indefinida de los servicios mínimos que soliciten (siempre que se garantice la prestación del servicio de forma alternativa o se justifique la innecesaridad de su prestación).
El límite de 250 habitantes coincide además con el límite de municipios con 5 concejales.
Este criterio poblacional podría ampliarse con criterios como el económico u otros.
La gestión compartida.
En estos micromunicipios no sería suficiente contar con el apoyo puntual de otras entidades supramunicipales Convendría buscar fórmulas de gestión compartida.
Mediante esta vía estos municipios estarían dispensados de la prestación de determinados servicios públicos.
También contarían con un modelo muy simplificado de organización y funcionamiento.
Esta opción ha sido adoptada en la Comunidad Valenciana para municipios de menos de 500 habitantes y opcionalmente para los situados entre 500 y 100 habitantes con una evolución demográfica negativa persistente
Esta gestión compartida podría llevarse a cabo mediante convenios del municipio con su comarca y/o con su diputación provincial. Realizarlo con las diputaciones provinciales es sencillo, desde el punto de vista jurídico y funcional ya que estas entidades tienen entre sus competencias llevar a cabo esta asistencia a municipios pequeños incapaces de hacerse cargo de las competencias mínimas exigidas por la normativa.
Para llevarlo a cabo con las comarcas habría que modificar la normativa actual que las regula y dotarlas de los medios económicos para ellos.
En ambos casos el apoyo económico de la DGA parece indispensable.
Con carácter general y tanto para los micromunicipios como para los pequeños municipios los medios personales y económicos de las administraciones de apoyo deben aumentarse sustancialmente para cumplir estos objetivos.

VIAS LEGISLATIVAS PARA IMPLEMENTAR ESTAS PROPUESTAS.
Para la implementación de estas propuestas caben utilizar diversos instrumentos jurídicos.
De manera sintética hay cuatro vías legislativas que podrían utilizarse:
1) Esperar a que el Estado modifique la normativa estatal básica.
Sin duda el ideal sería que el Estado hubiera fijado las reglas básicas y que, a partir de ellas las CCAA pudieran legislar con mayor seguridad jurídica.
Aunque no se ha conocido el publicitado proyecto de ley del Estado en esta materia, además de las menciones ya citadas, también se hizo pública la intención del Ministerio de añadir un nuevo título a la LBRL.
En concreto el Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública (Francisco Hernández Spínola) presentó un informe en la Comisión Nacional de Administración Local de 16 de noviembre de 2020 en el que indicaba que la reforma seria limitada en su alcance como normativa básica del Estado. Menciona los principios informadores de ese futuro proyecto de ley: servicio a la ciudadanía; simplificación organizativa y procedimental; co-gobernanza multinivel; diferenciación (trato diferenciado en el ámbito competencial en favor de estos municipios por exigencias del principio de equidad) y colaboración en la asistencia a estos municipios. Como medidas concretas menciona la revisión periódica de procedimientos para su simplificación y potenciación de la administración telefónica. También se alude en dicho Informe a medidas relativas al empleo local para garantizar el desempeño adecuado de las funciones reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional ; la creación de agrupaciones de municipios para sostener en común puestos o agrupaciones de personal con sede administrativa común, el uso de medios electrónicos y telemáticos, la posibilidad de que las entidades locales puedan encomendar la selección de sus funcionarios propios y la de articular Planes de Empleo para mejorar la eficiencia, la garantía del empleo público y de calidad.
Desde 2020 nada se ha vuelto a saber de este proyecto de ley.
En cualquier caso, es poco previsible que el Estado utilice su competencia en la normativa básica para regular esta materia. Las CCAA y Aragón, en concreto tienen competencia para regular los regímenes municipales especiales.

2) Delegación legislativa en las CCAA de la normativa de Pequeños Municipios.

Esta vía jurídica sería también posible, aunque no nos parece necesaria, salvo, quizás en puntos concretos que invadan claramente la normativa básica del Estado. Es un proceso largo y complejo.

3) Suprimir el carácter de básico de la normativa estatal reguladora de los pequeños municipios.

Esta opción es también jurídicamente posible modificando la normativa estatal. De nuevo consideramos que nos encontramos con un procedimiento que escapa del control de estas Cortes. Además, entendemos, como veremos en el punto siguiente, que podemos utilizar otras vías más sencillas.
4) Aprobar una ley autonómica para pequeños municipios a partir de nuestras competencias (Estatuto de Autonomía de Aragón -art. 71.5.º- y LBRL -art.30-) y de la legislación básica estatal vigente.
Esta es la vía más sencilla, rápida y directa. Entendemos que hay base jurídica suficiente para aprobar en las Cortes de Aragón una ley del Estatuto Jurídico de Pequeños Municipios en los términos desarrollados en este informe.
Es muy probable que la administración central nunca apruebe el cambio legislativo de su normativa básica o que, si lo hace, se limite a una mención genérica de principios, dejando a las CCAA su desarrollo legislativo y ejecución.
Más probable es que haya pequeñas modificaciones de la legislación sectorial en competencias básicas (aunque un número importante ya están en vigor, como hemos mencionado en este dictamen).
El Estatuto de autonomía de Aragón (art. 35.2) atribuye a Aragón las competencias exclusivas en materia de régimen local.
Es bien cierto que la jurisprudencia del tribunal Constitucional a lo largo de cuatro décadas ha fijado una prolija doctrina basada en el carácter bifronte de esta competencia (a partir de la STC 214/1989). De este modo ha reservado para la competencia estatal básica la regulación de las entidades locales “constitucionalizadas” y ha dejado para las CCAA las entidades locales que la doctrina ha calificado de “segundo nivel” (comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades, consorcios locales infra municipales).
Lo que más nos interesa de la jurisprudencia constitucional es que ha aceptado una regulación básica dual, con preceptos aplicables obligatoriamente y otros preceptos desplazables por las leyes autonómicas. En ellas el Estado permite un cierto grado de diversidad si así lo consideran oportuno las CCAA. Es decir, “es el propio estado en ejercicio de su competencia básica, quien opta por no ejercer en toda su extensión posible su competencia básica”.
Una ley aragonesa sobre pequeños municipios no debería tener problemas de constitucionalidad si su articulado es respetuoso con la normativa básica sectorial estatal. Aún en el caso, improbable, de que el Estado apruebe en el futuro una ley en esta materia, con toda probabilidad será una ley de principios generales, desarrollables por nuestra Comunidad Autónoma (prueba de ello es que la competencia reguladora de pequeños municipios -art 58 LALA ya citada- no tuvo problemas de constitucionalidad).
Esta jurisprudencia entendemos que nos da base jurídica suficiente para elaborar una ley autonómica de pequeños municipios sin esperar a una ley estatal o una modificación de esta. Tampoco una delegación legislativa la consideramos necesaria.
Otras CCAA al regular el régimen local han desarrollado normativa de pequeños municipios sin problemas con el Estado ni conflictos constitucionales (la Comunidad Valenciana en 2010 Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunidad Valenciana. y el proyecto de ley catalán de Estatuto de Municipios Rurales – en tramitación- son buenos ejemplos).
A partir de ello quedaría la autonomía municipal para decidir si sigue la opción de regirse por el régimen especial para pequeños municipios.
Esta es la vía que consideramos que deberían seguir el Gobierno de Aragón y las Cortes de Aragón: Visto este dictamen el Gobierno de Aragón, tras el correspondiente proceso de participación, debería remitir a estas Cortes un proyecto de ley de régimen especial de funcionamiento del pequeño municipio en Aragón.

Zaragoza, a 28 de enero de 2025.